Gérer les recettes pétrolières pour un pays exportateur de pétrole est assurément un exercice complexe qui soulève des questions sérieuses : comment s’assurer que les dépenses publiques soient de qualité ? Comment stabiliser l’économie face à l’imprévisibilité et à la variabilité des recettes pétrolières et éviter au pays l’alternance d’expansions et de récessions ? Combien faut-il épargner pour les générations futures ? Nous connaissons bien ces questions en Algérie.
Une récente étude de sciences politiques menée sous l’égide de la Banque mondiale a mis en évidence les liens dialectiques entre les régimes politiques et les différentes utilisations qu’ils font des recettes pétrolières en soulignant que «les traditions politiques déterminent l’utilisation des recettes pétrolières et celles-ci, à leur tour, influent sur les systèmes politiques des pays exportateurs de pétrole». Cette étude a mis en évidence cinq groupes de pays exportateurs de pétrole. Selon le régime politique et l’utilisation qu’ils font de la manne pétrolière. 1/ Le régime de démocratie mature.
2/ Le régime de démocratie factionnelle.
3/ Le régime d’autocratie réformiste.
4/ Le régime d’autocratie prédatrice.
5/ Le régime d’autocratie paternaliste.
1) Dans les démocraties matures, le régime politique se caractérise par un système de partis stables, des institutions élues solides et une politique gouvernementale appuyée par un large consensus social. La stabilité politique et la responsabilité institutionnelle encouragent les décideurs à penser à long terme. Ici, les administrations publiques sont compétentes. La gestion économique est prudente. L’épargne est importante, les dépenses publiques sont efficaces, l’Etat assure des coûts de transaction peu élevés (minimum de bureaucratie). L’Etat-providence avec protection sociale et transferts sociaux fonctionne dans la transparence. Le secteur privé est solide, compétitif et exportateur de biens manufacturiers. Pour résumer, ces démocraties matures, que la Norvège représente parfaitement, gèrent la manne pétrolière dans une perspective de développement à long terme, et dans un cadre transparent et en garantissant la cohésion sociale.
2) Les régimes de démocratie factionnelle Ici, les partis politiques sont souvent faibles et formés autour de dirigeants charismatiques, les institutions élues sont fragiles et il n’est pas rare de voir l’armée intervenir dans la vie politique. La prépondérance d’un parti unique sous-tend des institutions théoriquement démocratiques. Le rendement économique des dépenses publiques est souvent faible. Les élites bureaucratiques et politiques, les syndicats du secteur public et l’armée réussissent souvent à obtenir que des dépenses publiques leur soient directement allouées. La volatilité des recettes pétrolières entraîne une alternance d’expansions et de récessions économiques. La gestion des ressources est court-termiste, le rôle de l’Etat dans la production est important, il y a instabilité et non-transparence de l’action gouvernementale, le secteur privé non pétrolier est politiquement faible. Il y a de vastes disparités sociales et absence de consensus, les citoyens reçoivent des subsides par le biais des transferts sociaux, l’épargne est faible. Le Venezuela est le prototype de ce régime. Le régime politique qui y fonctionne explique l’utilisation qui est faite de la manne pétrolière. De son côté, cette manne pétrolière explique l’existence de ce type de régime politique.
3) Le régime d’autocratie réformiste Le pouvoir des autocraties réformistes ne repose pas sur une large base démocratique. Elles tirent leur légitimité de leur succès dans la lutte contre la pauvreté et leur option pour le développement économique national grâce à des investissements productifs, des investissements sociaux et la croissance économique. L’action des pouvoirs publics s’inscrit dans le long terme (on peut noter, dès à présent, que ces caractéristiques rappellent l’Algérie boumedieniste). Les autocraties réformistes mettent en place des élites technocratiques compétentes et apolitiques. Le gouvernement est stable et il y a un consensus social autour du développement. L’action gouvernementale reste cependant non transparente. L’investissement public est important, financé par la manne pétrolière, les dépenses sont gérées prudemment et centralement (monopole de l’Etat sur le commerce extérieur). Ces Etats utilisent souvent les recettes pétrolières à des fins productives, cherchant à stimuler la croissance économique. Des objectifs de stabilité macro-économique, d’amélioration de la situation des pauvres, d’amélioration des infrastructures économiques sont fixés à la politique économique (les résultats obtenus ne sont pas toujours probants certainement à cause de l’absence de démocratie, de transparence et de consensus social). L’Indonésie de Suharto illustre ce régime politico-pétrolier (tout comme l'Algérie de Boumediene).
4) Les autocraties prédatrices Ici, l’autorité n’est fondée ni sur un large soutien de l’opinion publique, ni sur des résultats économiques, mais sur le pouvoir militaire et l’appui d’une élite minoritaire. Le pouvoir de l’Etat n’est pas limité et l’exploitation des ressources pétrolières se fait au bénéfice de «l’élite». Régimes non transparents et corrompus, ils ne se soucient guère de faire bénéficier la population de la manne pétrolière. L'infrastructure économique demeure sous-développée et le service public déficient. La croissance économique stagne. Les régimes militaires, qui se sont succédé au Nigeria sont un exemple d’autocratie prédatrice — avec non transparence de l’action gouvernementale, des coûts de transaction élevés (lourde bureaucratie) ; pas d’épargne ; consommation publique très élevée ; corruption et fuite de capitaux.
5) Les régimes d’autocratie paternaliste Les gouvernements fondent leur légitimité sur l’autorité traditionnelle et religieuse. Cette légitimité se fonde aussi sur la mobilisation d'importantes ressources pétrolières dont une partie est utilisée pour l’amélioration des niveaux de vie d’une population généralement peu nombreuse. Ces gouvernements sont stables durant de longues périodes. Les dépenses publiques sont importantes et sont orientées vers la réalisation d’infrastructures luxueuses, des subventions, un niveau élevé d’emploi public dans des administrations aux effectifs pléthoriques. L’Arabie saoudite, le Koweït, les Emirats arabes unis et les petits Etats du Golfe relèvent de ces régimes. Le rôle économique de l’Etat est important ; l’économie y est peu diversifiée ; de solides intérêts se constituent autour des dépenses publiques. L’action gouvernementale est non transparente. A long terme, l’importance des dépenses publiques les rend insoutenables car directement liées aux ressources pétrolières. Pour conclure, on peut souligner que ce que l’étude appelle les «autocraties réformistes» (et qui rappellent le régime politique qui domine en Algérie depuis le début des années 1970) sont capables de concevoir et appliquer des politiques de développement qu’ils inscrivent dans le long terme. Mais elles restent caractérisées aussi par leur résistance à la transparence et la tendance d’une facilité à financer les dépenses publiques par le pétrole et à légitimer de cette manière l’Etat. Ces régimes politiques ont à régler la question de la gestion budgétaire qui doit être prudente et transparente. De même devront-ils gérer les incertitudes en se couvrant davantage. Enfin, devront-ils aider le secteur privé à s’impliquer dans les grands projets ainsi qu’à mieux cibler sur les pauvres les importants transferts sociaux accordés.
A. B.

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