Actualités : Entretien
DOROTHÉE SCHMID :
«L’UPM ? Une usine à gaz construite sur du bricolage diplomatique»


De notre bureau de Paris,
Khadidja Baba-Ahmed
Dorothée Schmid, docteur en sciences politiques, est chercheur à l’Institut français des relations internationales (Ifri). Spécialiste des politiques européennes dans la région Méditerranée et au Moyen-Orient, elle dirige aujourd’hui le programme Turquie contemporaine, toujours à l’Ifri. Elle a suivi le dossier de l’UPM depuis le début, bien avant le sommet de Paris et a produit un nombre important d’écrits sur le sujet. L’entretien qu’elle a bien voulu nous accorder aborde tous les aspects de cette institution mort-née, et ce, depuis l’idée même de sa création et les mobiles de son initiateur, le président Sarkozy.
L’UPM pour cette spécialiste du dossier «est une sorte d’habillage institutionnel pour les Français qui leur permet finalement de faire passer des positions qui sont plutôt de l’ordre de la politique nationale arabe de la France». Ou encore «c’est une union qui ne fonctionnait presque pas depuis sa naissance et ce n’est certainement pas aujourd’hui qu’elle va le faire. Il est clair qu’avec ce qui se passe en Méditerranée et la situation prérévolutionnaire que connaissent certains pays de la région, l’UPM ne peut plus être à l’ordre du jour». Tous les aspects liés à cette union, son histoire et son devenir ont été évoqués avec elle. Précisons, toutefois, que l’entretien a eu lieu en pleine révolution tunisienne et égyptienne mais les deux dirigeants étaient encore en place.

Le Soir d’Algérie : Depuis sa création en juillet 2008, l’Union pour la Méditerranée – 27 pays de l’UE, la Turquie, Israël et les pays arabes riverains – semble paralysée : reports successifs du sommet des chefs d’Etat et de gouvernement comme des rencontres des ministres des Affaires étrangères, puis tout récemment la démission de son secrétaire général, le Jordanien Ahmed Massadeh, nommé à ce poste, il y a juste un an. Il a expliqué jeter le tablier parce que «les conditions ont changé». Avant de nous expliquer ce qui aurait changé, pourriez-vous nous dire si les conditions mêmes de création de l’UPM ne recelaient pas, déjà, sa condamnation d’autant que vous aviez évoqué, dès la préparation du sommet de Paris, un «bricolage diplomatique à court terme».
Dorothée Schmid :
Quand on avait suivi de France, puisque c’est de là qu’est parti le projet, l’on avait constaté que le président français et son équipe avaient une vision excessivement optimiste de ce qu’on était capable de faire et du fait que la France était mieux à même de faire décoller la coopération méditerranéenne que d’autres pays européens et qu’à partir du moment où la France allait prendre le dossier en main, tout allait changer. Or, la situation en Méditerranée à l’époque et les conditions tant politiques qu’économiques étaient beaucoup plus difficiles, plus restrictives qu’au moment du lancement du processus de Barcelone. L’optimisme était d’emblée illusoire. Il y avait un aspect un peu rhétorique dans le projet en soi. On sait qu’il a beaucoup changé de forme, et de fond aussi, entre le moment où Nicolas Sarkozy l’avait mentionné pendant sa campagne électorale et après qu’il eut été élu en mai-juin 2007.
De quoi procèdent ces changements ?
De deux choses : d’abord les Français ont dû apprendre le principe de réalité sur le terrain, autrement dit qu’on ne pouvait convaincre l’ensemble des pays de la Méditerranée de changer de cadre de coopération aussi simplement. En second lieu, il n’y avait pas de budget pour monter un nouveau cadre de coopération, et dans ces conditions, il a fallu assez rapidement admettre que l’Union européenne allait participer au projet. De plus, il était devenu évident que l’Union européenne avait l’expérience de cette coopération et avait capitalisé sur ce qui a été fait dans l’Euromed. Et c’est précisément là que Sarkozy s’est européens, d’abord avec les Espagnols et les Italiens, puis avec les Allemands. Avec ces derniers, il en a découlé un très gros contentieux. L’UPM a été un des grands projets diplomatiques de Nicolas Sarkozy depuis le début de sa présidence et sur lesquels il a testé les limites de sa capacité à agir dans le cadre européen. Après, il y a eu évidemment d’autres dossiers qu’il a fallu gérer : la gestion de la crise économique, la crise géorgienne en 2008 et d’autres qu’il a fallu prendre en charge au niveau européen et notamment par le couple Franco-allemand. L’UPM a été finalement le premier dossier sur lequel la France a pris ses marques vis-à-vis de ses partenaires européens.
C’est quoi prendre ses marques dans ce cas précis ?
C’est lorsque l’on s’aperçoit que l’on a besoin de l’Europe pour des tas de raisons, politiques, matérielles, et cela veut dire aussi que l’on observe qu’en Europe, on ne peut rien faire si l’on n’est pas d’accord avec les Allemands. Pour rappel, l’Union européenne a été bâtie sur le couple franco-allemand. En présence de personnalités différentes, qui n’ont pas la même volonté d’avancer, il faut que l’un convainc l’autre et en l’occurrence l’on a une difficulté réelle dans la mise en place du binôme franco-allemand sur le dossier méditerranéen.
Et le «bricolage diplomatique» dont vous parliez déjà lors de la préparation du sommet de 2008, que recouvre-t-il et comment se manifeste- t-il ?
Si j’ai parlé de bricolage diplomatique, c’est parce que l’on a observé que ce qui comptait par-dessus tout pour les Français, à partir du moment où ils rencontraient des difficultés à mettre en place le projet, c’est que le sommet ait lieu, parce que, pour Sarkozy, ce sommet était la preuve que le projet existait, qu’il avait réussi partenaires et c’était une sorte de crédibilité institutionnelle. Mais pour rassembler tout le monde, ce n’était pas simple. Jusqu’au dernier moment, on est allé tirer les partenaires et tenter de réconcilier par exemple et faire venir tous les dirigeants du Maghreb, sans parvenir d’ailleurs à faire venir le roi du Maroc, qui a refusé à cause de la présence du président Bouteflika. Donc, toutes les petites contradictions méditerranéennes ont fortement compliqué la tâche de l’équipe de l’Elysée pour monter le sommet. Au final, le sommet était une réussite en soi : ça montre un peu la force de frappe de la diplomatie française et ça impressionne même les Américains, puisqu’on est arrivé à faire venir le Syrien Bachar Al Assad sur lequel toute l’attention des observateurs était concentrée. C’était un moment unique mais dont on savait très bien qu’on aurait du mal ensuite à reproduire. Dès la fin du sommet, la conviction de beaucoup, et la mienne en particulier, était que la Méditerranée allait disparaître de l’agenda de la présidence française et c’est ce qui est arrivé y compris durant la présidence française de l’UE (2e semestre 2008) : le sommet avait eu lieu, c’était réglé, bouclé et on s’était débarrassé de quelque chose de difficile. On pouvait alors se concentrer sur de gros dossiers – la crise financière, la crise géorgienne – qui ont fait passer la Méditerranée au second plan. L’on a eu ensuite, à l’automne 2008, la conférence de Marseille et là, tous les petits bricolages institutionnels ont été mis en place pour l’UPM et présageaient que le système ne pourrait plus fonctionner. L’UPM est devenue une usine à gaz. Le partenariat euro-méditerranéen était déjà une usine à gaz et là on a encore rajouté des accessoires à l’usine à gaz.
Beaucoup d’observateurs ont vu dans l’acharnement de Sarkozy à vouloir faire entrer la Turquie dans l’UPM un biais pour faire oublier aux Turcs sa grande détermination à ce que la Turquie ne fasse pas partie de l’UE. Quelle est votre analyse à vous ?
Dans le discours de Toulon, en février 2007, en pleine campagne présidentielle, où il parlait pour la première fois de l’UPM, Sarkozy évoquait la place de la Turquie en déclarant que ce pays est un grand pays méditerranéen, qui aura une grande place dans l’ensemble méditerranéen mais que ce n’était pas un pays européen. La réaction des Turcs a été très mauvaise et il a été très difficile alors d’obtenir la participation des Turcs à l’UPM. Il a fallu envoyer Jean-Pierre Jouyet (secrétaire d’Etat des affaires européennes, à l’époque) à Ankara, en mission quasi secrète, pour dire aux Turcs qu’évidemment, la Turquie a vocation à participer à l’UPM parce que c’est un pays qui a un grand passé à l’intérieur de la Méditerranée et qu’elle sera naturellement au Nord, du côté des Européens. C’est à ce prix-là que l’on a obtenu la participation des Turcs. Ces derniers ont aussi accepté d’intégrer l’UPM parce que c’est devenu un projet européen et qu’ils avaient la volonté de participer à tous les projets européens. Ensuite, l’on a compris qu’il y avait une gestion quasi clientéliste lors du sommet de Paris. Pour arriver à convaincre les partenaires à venir, il a fallu leur offrir quelque chose. Pour les Turcs, cela s’est traduit par un entretien de 45 minutes entre Erdogan (Premier ministre turc) et Sarkozy à la veille du sommet, alors que jusque-là, Sarkozy refusait de le recevoir. Ensuite, les Turcs ont exigé l’inscription, en note dans la déclaration finale du sommet, de la mention de la médiation turque entre Israël et la Syrie, ce qui fut fait. Il était clair que pour les Turcs, leur présence au Sommet n’était pas un cadeau qu’ils faisaient aux Français et que cette participation ne préjugeait absolument pas des négociations avec l’UE et de ses avancées. Espagnols et Italiens avaient d’ailleurs très vite dit à Sarkozy, dès le mois de décembre 2007, que les processus d’adhésion à l’UE devaient être séparés de l’Union pour la Méditerranée. Le président français a, de ce fait, été recadré sur cette question.
Pouvait-on objectivement concevoir une Union pour la Méditerranée qui regroupe en son sein Israël et les pays arabes, l’Algérie et le Maroc et sans le Sahara occidental, Chypre et la Turquie ? En fait, l’UPM pouvait-elle être viable avec tous ces conflits ou tensions non réglées ?
C’est là tout le paradoxe de l’UPM. Dès le départ, l’équipe française a dit que le politique doit être évacué de l’UPM et que l’on sera uniquement dans des projets de coopération économique. En fait, une vision à la Jean Monnet (père fondateur de la Communauté économique européenne) pour l’UPM. Sauf que l’on n’a pas évalué que Jean Monnet a «inventé» l’Europe communautaire après la Seconde Guerre mondiale à partir de la coopération franco-allemande, et que Adenauer et le général de Gaulle avaient la volonté de travailler ensemble. Or, là, on est dans une période où les conflits sont, soit en voie d’aggravation, soit dans le meilleur des cas, gelés : Chypre, Sahara occidental, conflit israélo-palestinien… Il était donc évident que les conditions politiques allaient rattraper le projet. Tout ceci montre qu’il y a eu, au moins, une forte méconnaissance du terrain. Pourtant, tous ceux qui ont pris part aux montages, du partenariat, comme du projet UPM, savaient dès le départ que le conflit israélo-palestinien a entravé la coopération sur beaucoup de sujets ; que si l’on voulait travailler sur la relation algéro-marocaine le problème du Sahara occidental est un obstacle ; on sait aussi, aujourd’hui, que pour faire travailler la Turquie dans le partenariat européen, c’est très difficile à cause de ce contentieux sur Chypre, dont le règlement concerne aussi indirectement la Grèce. Tout cela, tout le monde le sait surtout si l’on a un tout petit peu de pratique des institutions multilatérales en Méditerranée. Or, là il y a eu une négation totale de l’existant et de la situation politique sur le terrain et, en même temps, il y a eu une volonté idéologique très forte de porter ce projet de Sarkozy qui est un président qui a finalement une culture générale plutôt faible sur les affaires internationales. Il n’a pu prévoir que l’opération israélienne sur Ghaza, en décembre 2008, allait mettre cette région à feu et à sang et que les Israéliens, dirigés par un gouvernement très à droite, très nationaliste et très expansionniste allaient finalement empêcher le fonctionnement de l’UPM. De plus, comme on a pris, pour l’UPM, le chemin de l’institutionnalisation, on n’a pas intérêt à faire des affichages politiques : toutes les prises de position politiques publiques bloquent, ensuite, presque automatiquement le fonctionnement des institutions, car les gouvernements ne peuvent pas se permettre de payer le prix des compromis aux yeux de leur opinion publique.
Pour revenir à la démission du secrétaire général, comment l’interprétez- vous et pourquoi précisément maintenant ?
D’abord le secrétariat général a été mis en place très tard. Il a commencé à fonctionner à la fin de l’année dernière. Il n’avait pas de moyens et la commission ne voulait pas débloquer de budget. Tous les Etats participants ont dû détacher des fonctionnaires et le secrétariat a fonctionné avec des bouts de ficelle…
Pensez-vous que seule l’absence de budget et de moyens a conduit le secrétaire général à jeter l’éponge ? Ce n’est naturellement pas le problème central mais, dès que le secrétaire général est entré en fonction, il a rencontré des difficultés de fonctionnement d’ordre matériel qui sont venues se greffer aux problèmes politiques. La liste des secrétaires généraux adjoints, qui reflète des équilibres politiques et régionaux subtils, a été finalisée avec beaucoup de difficultés. Aujourd’hui, il est clair qu’avec ce qui se passe en Méditerranée et la situation prérévolutionnaire que connaissent certains pays de la région, l’UPM ne peut plus être à l’ordre du jour. C’est une union qui ne fonctionnait presque pas depuis sa naissance et ce n’est certainement pas aujourd’hui qu’elle va le faire. Aujourd’hui, les régimes arabes sont tous obsédés par la défense de leur propre sécurité. C’est la priorité numéro 1 et la seconde est d’afficher son hostilité face à la position «dure» du gouvernement israélien.
Les textes de l’UPM s’étalent beaucoup sur la circulation des biens et services mais ne font presque pas mention de la libre circulation des hommes. Il y a même, et cela s’est vu tout récemment, des murs ou projets de murs qui s’érigent à l’intérieur de cet espace : l’un en novembre 2010 par Israël à sa frontière avec l’Égypte et le second, plus récemment (janvier 2011), décidé par la Grèce à sa frontière avec la Turquie.
C’est bien sûr une question de fond essentielle, sur laquelle les gouvernements ont beaucoup de mal à se mettre d’accord. Ainsi, à l’intérieur de l’Europe, les accords Schengen ne s’appliquent pas tout à fait aux frontières actuelles européennes. L’émigration est clairement un sujet qui reste du domaine du souverain. La contradiction entre la libre circulation des biens, théoriquement des idées et l’absence de celle des personnes est présente depuis le partenariat euro-méditerranéen. Au départ, l’idéal était d’arriver à une libre circulation absolue, y compris celle des hommes. Très rapidement, cependant, des blocages se sont fait jour au Nord et sont apparus avec le discours anti-émigrés qui s’est solidifié dans le paysage politique des Etats membres. En France, par exemple, le lancement du Processus de Barcelone, dans les années 1990, correspond au moment où l’extrême droite montait en puissance et à un moment aussi qui correspond à la dégradation de la situation en Algérie et à la crainte d’avoir des réfugiés politiques en masse. L’on a donc eu tout de suite un blocage sur cette idée de libre circulation des personnes. Ce blocage a toujours été une des difficultés majeures pour faire fonctionner les projets de sociétés civiles dans le cadre Euromed. On peut faire avancer des normes, par exemple, sans faire se rencontrer des gens, mais si on veut réellement avoir des coopérations humaines, travailler avec la jeunesse, avec les médias, faire du culturel, de la coopération décentralisée, c’est vraiment difficile sans la libre circulation. La rigidité de la politique migratoire est absolument figée et n’est même plus en discussion. J’ai assisté à des travaux préparatoires au sommet de 2008 et l’administration française donnait pour instructions de travailler en réseau par internet ou de tenir des réunions au sud de la Méditerranée. Le mot d’ordre était de ne pas faire venir les vis-à-vis du Sud, «on ne donnera pas plus de visas». C’est évidemment tout à fait illusoire de parler «d’appropriation» de l’UPM et de donner aux partenaires le sentiment qu’ils sont tenus à l’écart et je dirais même tenus en respect. Finalement, le projet était mal parti politiquement, aujourd’hui le gouvernement français s’enferre et génère sa propre perte.
Comment expliquez-vous alors cette dernière déclaration (27 janvier) du porte-parole du Quai d’Orsay à propos de l’UPM et de son devenir après la démission de son secrétaire général : «C’est une entreprise difficile, mais plus que jamais d’actualité»
En fait, la France a beaucoup de mal à se débarrasser de l’UPM. «On ne peut pas la tuer», comme me disait en off un diplomate en poste à Bruxelles. Le problème est qu’on ne peut pas arrêter, on est devant le fait accompli. Jusqu’à présent, Sarkozy a réussi à faire un usage instrumental de l’UPM sur certains dossiers. Il l’a fait lors de la crise de Ghaza en se prévalant de sa co-présidence de l’UPM pour annoncer à la réunion de Marseille qu’il allait en Israël «voir ce qui se passe», et cette position est renouvelée dès qu’une crise apparaît en Méditerranée : il s’auto-octroie des droits de s’exprimer ou d’intervenir sur les sujets et ça se résume à ça ; ce qui n’est pas négligeable pour lui du point de vue tactique. Ceci dit, c’est une sorte d’habillage institutionnel pour les Français qui leur permet finalement de faire passer des positions qui sont plutôt de l’ordre de la politique nationale et de la politique arabe de la France.
Mais comment se fait-il, alors, que le président Sarkozy, qui se prévaut comme vous le dites de sa coprésidence de l’UPM pour s’exprimer sur les crises méditerranéennes, on ne l’ait pas du tout entendu à ce titre, à propos des révolutions des peuples tunisien et égyptien ?
Justement, Sarkozy pouvait dire à propos de l’Egypte, en tant que coprésident de l’UPM avec Moubarak, je vais appeler ce dernier et discuter avec lui. Or, sur ce dossier, il est allé former une tripartite avec les Allemands et les Anglais. Là, la France est typiquement en situation d’embarras, parce qu’elle avait misé sur le mauvais cheval. Sur la Tunisie, la France ne savait pas quoi dire. Elle a proposé ses services policiers parce qu’elle a beaucoup cultivé la proximité avec le régime de Ben Ali et qu’elle ne pouvait pas en dire du mal du jour au lendemain. François Fillon a proposé aux Tunisiens, en cette période de transition, de reprendre la négociation sur un «statut avancé», pour mettre la coopération euro-tunisienne au niveau de la coopération euro-marocaine. Mais sur les dossiers politiques, on ne peut plus se prévaloir de l’UPM.
Mais la France continue, très officiellement, à parler «d’avancées significatives» de nombreux projets de l’UPM : environnement, autoroutes, dépollution de la Méditerranée…
Tant qu’on explique que l’on a des projets en commun qui fonctionnent sans que personne ne sache exactement de quoi il s’agit, ce n’est pas très grave, personne ne va vérifier. Personne ne s’y intéresse. A la limite, c’est du business, c’est du privé, ça regarde les chefs d’entreprise, c’est du domaine de l’affichage, ça ne mange pas de pain. Tout cela permet ce continuer l’affichage, de montrer qu’on est encore présent, de sauver l’image d’une France qui décide.
K. B.-A.



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