Dimanche 13 juillet 2014
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Entretien : Hakim Saheb, cadre, ex-parlementaire RCD et juriste enseignant à la faculté de droit DE l’université de Tizi-Ouzou :
«La gouvernance locale a été vidée de son sens par les nouvelles lois»


Entretien réalisé par Saïd Aït Mébarek
Souvent, comme ce fut le cas ces derniers jours dans de nombreuses localités de Tizi-Ouzou, les citoyens montent au front contre les élus en fermant les sièges des APC pour dénoncer soit des ruptures dans la distribution de l’eau potable soit l’ouverture de pistes ou tout autre revendication portant sur l’amélioration des conditions de vie dans les quartiers et villages. Des situations qui mettent en avant les maires qui se déclarent souvent incapables de satisfaire les doléances des citoyens. Absence de moyens, prérogatives limitées ou tout simplement défaillance dans la gouvernance des affaires de l’APC, le sujet reste plus que jamais d’actualité et suscite débat et controverse. Ici l’avis de Hakim Saheb, ex-parlementaire et cadre actuel du RCD et juriste, enseignant à la faculté de droit à l’université de Tizi-Ouzou. Entretien.

Le Soir d’Algérie : Commençons cet entretien, si vous le voulez bien, par un petit exercice de sémantique. Quel sens recouvrent les notions de gouvernance locale et de démocratie participative ? Pour quel objectif ont-elles été médiatisées par les institutions, les partis politiques, et font même l’objet de débat et de recherche au sein des universités ?

Hakim Saheb : Ces deux notions, intimement liées, constituent la quintessence de ce qui est communément appelé la bonne gouvernance. La gouvernance locale renvoie à des situations d’interférence où les problématiques touchent pour l’essentiel à l’aptitude et à l’efficacité à répondre aux attentes des populations concernées par la vocation de ces institutions. Sur la bonne gouvernance, en général, la conception est aussi variée que controversée. Parce que, franchement, je crois qu’il n’est pas commode de dresser, même de manière sommaire, un état ou une synthèse tant les avis sont multiples. Il y a lieu de distinguer, a priori, entre la notion de gouvernement et celle relative à la gouvernance qui est nouvelle dans le champ conceptuel. Pour ma part, en tant que défenseur de la modernité politique et de l’Etat de droit, je suis pour une nouvelle gouvernance qui doit rompre avec celle qui a prévalu jusqu’ici. La notion de gouvernement suppose un centre de pouvoir d’où découleront de manière unilatérale toutes les décisions. A contrario, la notion de gouvernance présume un pouvoir distribué et arbitré dans la contractualisation, la solidarité et le partenariat. Cette nouvelle notion est finement identifiée et avouée par les critères et la littérature du Pnud. Quand on parle de distribution, cela voudrait dire qu’il ne doit pas y avoir un seul pouvoir de décision, de surcroît centralisé, comme c’est le cas de notre pays, mais des institutions de renouveau proches des proximités et des citoyens qui agiront dans la concertation et la médiation entre l’Etat, les collectivités locales, les associations de la société civile et les partenaires économiques.

Vous voulez parler de la responsabilité qui est partagée entre l’élu et le citoyen. Justement, comment se fait ce partage des responsabilités ?
Dans la gouvernance locale, il faut savoir écouter et pouvoir partager et redistribuer le pouvoir. Dans la proximité, la concertation et la communication entre les élus, représentants du peuple issus du suffrage universel direct, et la société civile sont des données fondamentales. Ce n’est pas parce que je suis élu que je suis le seul détenteur de pouvoir. Au contraire, il faut qu’il y ait consultation par la mise en place de conseils consultatifs et favoriser l’action publique par des mesures de concertation avec d’autres partenaires qu’ils soient issus de la société civile, du monde économique et du travail ou des autres segments de la société, notamment les jeunes, les femmes, les inadaptés mentaux, pour pouvoir opérer au plus près des intérêts locaux.

Quel constat faites-vous, en tant que juriste et acteur politique, de cette expérience en Algérie, notamment au niveau des institutions et des collectivités locales ?
Elle n’est pas du tout mise en place en Algérie. Je pars d’un constat et de quelques postulats. Il faut clarifier à chaque fois les concepts compte tenu de la confusion et du populisme qui caractérisent les réformes politiques et institutionnelles entreprises. Avant de parler de la bonne gouvernance, de la concertation et de la solidarité qui doivent imprimer le fonctionnement de nos institutions, il n’est pas inutile de rappeler que l’évolution institutionnelle et administrative de l’Algérie a été marquée par des changement récurrents, souvent opérés pour des motifs clientélistes et subjectifs, mais aussi par une prolifération d’institutions et d’unités territoriales artificielles qui ne répondent pas à une organisation harmonieuse et rationnelle de l’espace géographique algérien. L’Algérie de Novembre 1954, qui avait été organisée en cinq zones qui deviendront, à l’issue du Congrès de la Soummam les six wilayas historiques, a été abandonnée au profit d’un modèle, exogène à la sociologie algérienne, qui se veut l’exacte réplique de l’administration coloniale.
Le complexe du «néocolonisé», pour paraphraser feu Mostefa Lacheraf, aura fait que le jacobinisme de l’Etat français a servi de modèle au pouvoir qui s’est imposé en 1962. Il fallait dissimuler ce mimétisme par l’euphémisme en arabisant, avec zèle, la préfecture par «wilaya», la sous-préfecture par «daïra» et la mairie par «assemblée communale». On voulait résoudre les problèmes qui se posent à la nation par la tautologie.
Donc, dès le départ, il y avait comme un péché mignon qui a fait que le modèle de développement algérien a été tranché unilatéralement au lendemain de l’indépendance en raison du désordre social et politique, exacerbé par la course effrénée au pouvoir avant même la proclamation de l’indépendance le 5 Juillet 1962.
Ces méprises politiques ont privé, au demeurant, la nation algérienne d’une réelle réflexion pour la mise en place d’un cadre et d’un espace institutionnels et administratifs qui soient en phase avec nos réalités sociales, culturelles et historiques. Résultat de la course, 50 ans après l’indépendance, nous constatons impuissants une cohésion sociale malmenée, un équilibre régional problématique, un développement local hétéroclite, une démocratie locale étiolée, une population sous-administrée ressentant un fort sentiment d’exclusion et de frustration et un pouvoir central asphyxié avec, en somme, un pays immense et exsangue doté d’institutions très peu adaptées pour l’identification et la résolution des problèmes de la collectivité nationale.

C’est le problème du fonctionnement démocratique des institutions qui est ainsi posé, n’est-ce-pas ?
Indubitablement. Aborder la problématique de la gouvernance c’est aussi s’interroger sur la capacité de l’Etat, plus exactement du système politique actuel, à accompagner avec vigueur et sagacité le processus de mutations sociales généré par l’impératif démocratique et les aspirations citoyennes d’une population profondément renouvelée. Au-delà de la nature politique du pouvoir, il faut espérer une réforme en profondeur qui soit à la hauteur de «l’intelligence territoriale» partout mise en application dans le monde développé et promeut chez le voisin marocain. On ne le répétera jamais assez, les structures de wilaya, daïra et communale, telles que conçues, sont inadaptées aux impératifs d’un Etat moderne rénové et je crois que le temps est venu, puisqu’un large consensus semble se dégager, de «décoloniser» notre système institutionnel et administratif et rompre définitivement avec la logique gestionnaire, voire de contrôle de la société par le biais de la déconcentration, au profit d’une vision politique qui inscrit la liberté d’action et de gestion au cœur de la démocratie locale. La bonne gouvernance a induit, dans beaucoup de pays, la mise en place d’une régionalisation, et d’échelon administratif intermédiaire, en harmonie avec les exigences de développement y compris dans les Etats unitaires historiquement défiants et frileux.

Dès lors que les notions de bonne gouvernance, de démocratie participative, de gouvernance locale… sont à la mode et qu’elles sont aussi préconisées par les institutions mondiales tels le FMI, le Pnud comme remède à la mauvaise gouvernance et pour mettre de l’efficience et de la transparence dans la gestion des politiques publiques par les agents (élus ou fonctionnaires) qui en ont la charge, y a-t-il en Algérie un encadrement juridique qui a été mis en place pour répondre à cette préoccupation et accompagner ces préconisations prises en compte à travers le monde ?
Je pense que c’est le contraire qui se produit en Algérie. Nous sommes dans une sombre perspective qui nous montre qu’on ne veut pas retenir les leçons. Il y a comme une fuite en avant devant les responsabilités qui s’imposent aux gouvernants mais qui ne cessent de tourner le dos, au prix que l’on sait, à toute perspective de bonne gouvernance et de modernité politique. La révision récente des codes communal et de wilaya qui remet en cause les maigres acquis des deux lois de 1990, arrachés dans l’euphorie d’octobre 1988, en dépouillant les P/APC et les P/APW de l’essentiel de leurs prérogatives au profit des services déconcentrés de l’Etat et en confiant au wali un pouvoir discrétionnaire exorbitant, nous édifie sur les limites de la gouvernance algérienne et de l’intention des tenants du pouvoir. Il faut savoir que ces réformes sont aux antipodes des exigences de bonne gouvernance et de toute espérance démocratique. Ces deux lois, adoptées en 2012, ont vidé de leur substance les anciennes lois qui avaient connu relativement une certaine avancée dans le fonctionnement de ces institutions car adaptées à des assemblées plurielles. Ces deux textes ont vidé de leur sens la gouvernance locale dans la mesure où ils consacrent l’hégémonie et la mainmise administrative, donc de l’Etat central, sur le local et du fait que les structures communales sont laminées par les hiérarchies verticales et horizontales de toutes sortes. Cela s’inscrit dans la philosophie de la Constitution algérienne et de la conception que le pouvoir algérien s’est fait de la centralisation et de la décentralisation. Nul doute, cette décentralisation, telle que visée par l’article 16 de la Constitution de 1996, apparaît visiblement comme un concept vague, flou et sans lien avec le principe de la liberté d’action ou de la libre administration. C’est un concept réducteur du fait qu’il ne porte que sur la dimension administrative.
La décentralisation, telle qu’énoncée par la Constitution algérienne, évoque un phénomène d’octroi ; c’est l’Etat qui donne, il ne s’agit pas d’une reconnaissance constitutionnelle d’une véritable liberté ou d’une véritable délégation de puissance publique mais d’une «concession émanant de la collectivité supérieure», pour reprendre les termes de Carré de Malberg. L’Etat n’accepte pas un partage de pouvoirs fondé sur l’indépendance et la légitimité des collectivités locales. La décentralisation algérienne, qui a évolué au gré des conjonctures, est conçue comme un instrument de transfert de problèmes au niveau local en l’assortissant d’un contrôle de tutelle aussi excessif que pernicieux et sans le doter, au préalable, de moyens juridiques et matériels nécessaires. Le but étant de le maintenir dans un état de dépendance et jeter l’opprobre sur les seuls élus locaux en leur faisant porter la responsabilité de la prise en charge des besoins de la population.

Des cycles de formation des P/APC ont été organisés par le ministère de l’Intérieur, les modules de formation insistaient sur l’initiation des élus à l’importance de ces concepts de bonne gouvernance, de démocratie participative afin de les amener à faire participer les citoyens à la prise de décisions sur des questions qui les concernent. Qu’en est-il exactement dans les faits ? A la lumière de ce que vous venez de dire, toutes ces propositions ne sont finalement que des vœux pieux ?
Hélas, ce ne sont que des vœux pieux. Des professions de foi qui n’ont aucun rapport avec la réalité socioéconomique. Le code communal ou de wilaya ne donnent pas aux élus locaux les attributions et les moyens nécessaires afin d’exercer leurs missions conformément à ces déclarations. Le tout est aggravé par la tutelle omniprésente et oppressante exercée aussi bien sur les élus – un réel pouvoir de discipline – que sur les assemblées qui va de l’annulation de leurs actes jusqu’à la substitution par l’autorité de tutelle à l’institution élue, voire à une pure et simple dissolution. Force est de constater que le rôle assigné aux élus communaux est quasi insignifiant. S’agissant de l’APW, sa mission relève de l’ordre folklorique et sert de paradigme décoratif au vu des joutes enregistrées lors des plénières, puisque l’application des résolutions adoptées dépend du bon vouloir du wali. Ce dernier, à titre d’exemple, reste l’acteur majeur de l’organisation de la wilaya et jouit d’amples pouvoirs, non seulement en tant que représentant de l’Etat, mais aussi, en dépit du bon sens, en tant que représentant de la wilaya et en tant qu’exécutif des délibérations de l’APW. En droit comme dans les faits, l’inscription des programmes structurants sont du ressort exclusif de l’administration centrale ; l’APW ou les assemblées communales ne sont même pas sollicitées dans la répartition et la priorisation des projets sectoriels et les programmes financés par l’Etat sur le territoire de la wilaya ou celui relevant de leur commune.

Quelle place pour le citoyen et la citoyenneté dans cet échafaudage…?
La décentralisation telle qu’elle a été annoncée, ou celle qu’on a voulu mettre en place en Algérie, se confond avec la déconcentration. C’est une délégation au profit des démembrements de l’Etat, et ce, au détriment des collectivités locales et régionales ; autrement dit, au préjudice de la représentation citoyenne. Cette déconcentration qui fut nourrie de dysfonctionnements, pour reprendre les justes mots du professeur C. Benakezouh, d’un modèle administratif suranné a fini avec le temps par être un processus de déni de la collectivité locale, voire de la décentralisation qu’on a tant proclamé. Ces problèmes sont subordonnés à la nature du système politique algérien. Ils sont liés aussi à la gouvernance telle qu’elle a été imposée depuis 1962 jusqu’à nos jours. Normalement, le rôle de l’administration centrale et de ses représentants au niveau des wilayas est de veiller à la légalité des actes entrepris par les élus locaux et non pas de les instruire en matière de développement économique ou de leur dire la façon dont ils doivent s’organiser. Le pouvoir de tutelle doit s’exercer dans le cadre de l’application de la loi et de l’Etat de droit. La philosophie qui sous-tend la bonne gouvernance suppose des préalables qui impliquent de nouveaux rapports de partenariat, de nouvelles solidarités et une démocratie de proximité. Ils sont sous-jacents à une administration transparente, structurée et responsable de ses actes. On ne peut pas avoir des walis potentats, ou même un président de la République qui va gérer et décider de tout et exiger de l’élu local une certaine performance ou transparence. Il faut d’abord être soi-même assez transparent pour exiger la transparence des élus locaux. Il faut également une fonction publique d’égal accès et de compétences. Un contrôle a posteriori strict des dépenses publiques. Un pouvoir judiciaire indépendant et impartial. La lutte contre la corruption et les concussions ne doit pas être un vain mot, ou si vous voulez une simple profession de foi.Un système de représentation qui ne doit pas s’accommoder de la cooptation et des interférences du pouvoir exécutif et un Etat qui garantit la liberté de la presse et le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Nous sommes loin de ces considérants.

Les lois ne sont-elles pas les seules à être en cause dans ce blocage de la dynamique et de la participation citoyenne à la gouvernance des collectivités territoriales ? Il y a aussi la rareté des ressources, nous savons tous que les collectivités locales manquent de rentrées fiscales, elles ne maîtrisent pas la fiscalité… Je veux dire par-là que ce déficit de ressources constitue aussi une entrave à la participation des citoyens à la gestion des affaires qui le concernent, non ?
Il y a rareté des ressources, certes, mais qui est liée notamment à un modèle administratif obsolète et inadapté. L’Algérie est un pays riche mais qui ne sait pas distribuer solidairement ses richesses.
Cette question nous renvoie à la rente qui caractérise l’économie nationale et aux mécanismes de gestion de cette rente qui échappe au contrôle de la représentation nationale.

Justement, parlons du cas de l’APC de Tizi-Ouzou. C’est une municipalité qui génère des recettes fiscales. Est-ce qu’elles (ces ressources) sont mises à la disposition des élus pour les utiliser à bon escient ? Est-ce que les élus ont la possibilité de réinjecter ces ressources dans le développement local ?
Il faut savoir que les élus ont les mains et les poings liés par rapport aux pouvoir et rôle prépondérant de la tutelle. Les ressources dont ils disposent sont maigres et se limitent aux fonds du ministère de l’Intérieur et quelques niches d’imposition qui font que certaines communes sont favorisées par rapport à d’autres. L’imposition est davantage centralisée et concentrée que distribuée à travers les APC. En outre, il y a un contrôle et une hégémonie administrative qui étouffent et brident toute initiative ou toute liberté d’action. Les élus font ce qu’ils peuvent en fonction de leurs moyens et font parfois face à une machine bureaucratique stérilisante qui ne tient pas compte des contraintes et des urgences pratiques. Aussi, les lois ne sont pas faites dans l’esprit de libérer l’initiative. Il y a comme une appréhension ou une crainte de la légitimité et de l’acte qu’on ne saurait contrôler. Il faut méditer et prenant l’exemple de la wilaya de Tizi-Ouzou pour comparer entre ce qui est réalisé dans le cadre des PCD et les PSD.
Il va sans dire que ce qui est octroyé dans le cadre du programme de développement local (les PCD) est quasiment insignifiant par rapport aux projets inscrits dans les PSD. De nombreux élus se sont bien acquittés de leur devoir en sachant gérer les petits projets qu’ils ont pu arracher, alors que des projets sectoriels, initiés et suivis par les directeurs «représentants de l’Etat» traînent des années durant, et sont parfois remis aux oubliettes sans que l’on dise quoi que ce soit. Autant identifier clairement les responsabilités et imputer à chacun ses propres turpitudes.

Les représentants des comités de quartier ou de village sont parfois sollicités dans certaines situations. Quel regard porte le juriste que vous êtes sur ce genre d’invitation ? Cela entre-t-il dans le cadre de la démocratie participative et de la gouvernance locale ?
Elle doit l’être. Nous appuyons cela de toute notre force. C’est le vœu de tous ceux qui aspirent à la gestion solidaire et transparente et qui s’inscrit dans le partenariat et la concertation.
D’où la proposition du RCD pour une régionalisation de l’Etat algérien, qui doit désormais rompre avec le modèle hérité de l’ex-puissance coloniale et œuvrer à une redistribution des pouvoirs au niveau des régions pour les doter des moyens juridiques et matériels pour concrétiser ce qu’on vient de dire plus haut.

Durant les dernières assises sur l’environnement organisées à Tizi-Ouzou, on a donné la parole aux différents représentants des citoyens, comités de quartier et de village, aux associations… Des propositions et des éclairages précieux ont été apportés. Comment jugez-vous cet espace donné à la société civile et représentants des citoyens ?
Je vous le dis en toute franchise, sans vouloir polémiquer ou juger des actes qui sont faits par d’autres. Tant qu’il n’y a pas une refondation de l’Etat, ce genre d’initiatives, au-delà de leur générosité et de l’objectif escompté, reste plus qu’un exutoire, une manœuvre démagogique sans impact sur le vécu social. C’est bien de libérer la parole. Mais faudrait-il donner les moyens à ces jeunes et aux élus pour pouvoir agir de manière concrète. Or, je le dis, dans la perspective de la bonne gouvernance, les institutions ne peuvent plus s’appuyer sur le modèle algérien tel qu’il a été imposé depuis 1962, conçu à travers le prisme du tout-administratif et de l’assistanat qui rend les Algériens d’éternels mineurs et des exclus de la décision, mais à travers celui de la territorialité bien comprise où le pouvoir local doit trouver ses lettres de noblesse.

Donc en définitive, il faut briser le carcan institutionnel actuel pour libérer les élus et permettre une interaction entre eux et les citoyens, il y a nécessité de créer un encadrement juridique spécifique qui permettrait la participation du citoyen à la gouvernance de la collectivité ?
Absolument. Il urge de concevoir des institutions qui restituent l’administration à sa vocation d’instrument de l’épanouissement de la société et non à son contrôle. La redéfinition des missions de l’Etat au plan local pour donner un sens à la bonne gouvernance et à la décentralisation s’impose avec la mise en place du pôle wilaya-région, tel que développé par notre Rassemblement, mais aussi par la consolidation d’un deuxième pôle axé sur les communes-partenariat ou la solidarité intercommunale pour en faire un cadre approprié où ces processus d’organisation repensés trouveront leur efficiente mise en mouvement et de synergie : au plus près de l’Etat, des proximités et des citoyens. La région doit être consacrée aussi bien comme un espace d’expression de la démocratie locale que comme un pôle de développement économique et socio-culturel.

Beaucoup de partis politiques revendiquent l’instauration d’un conseil consultatif. Est-ce les élus qui représentent leurs partis qui ne mettent pas leurs promesses en application ou est-ce la loi qui ne le permet pas ?
Il faut nuancer. La loi en vigueur le permet. Le problème c’est que la loi ne prévoit pas les moyens relatifs à la mise en place et au fonctionnement de ces conseils consultatifs et ne précise ni le modus operandi, ni ses prérogatives et la portée de ses décisions. Sont-elles exécutoires ? Qu’en est-il si l’assemblée refuse de les appliquer ? Autant de questions sans réponse. Il faut signaler que certaines communes de notre région, particulièrement les APC du RCD, ont installé ce type de conseil et introduit de nouvelles mœurs politiques jamais connues par les présentations de bilans et des évaluations suivis de débats publics. Ces initiatives généreuses et singulières, et qui restent isolées à un seul parti, ne sont, hélas, pas accompagnées d’effets parce que précisément le droit algérien ne prévoit pas la faisabilité et l’adaptabilité de ces nouvelles données dans la pratique quotidienne. Une hirondelle peut-elle faire le printemps ?
S. A. M.

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