«Les conséquences de ce qu’on ne fait pas sont les plus graves.»
(Marcel Mariën, écrivain)
Par Boudina Rachid, énarque
Introduction
Lors de la clôture de la réunion gouvernement-walis de septembre dernier, le Premier ministre, ministre des Finances Aïmene Benabderrahmane, avait promis, très sobrement, qu’il allait procéder à l’ouverture prochaine d’ateliers devant réfléchir sur la révision du statut général de la fonction publique.
Ceci dit, il n’a laissé filer aucune précision, ni livré aucune piste pouvant renseigner sur les changements envisagés. Il est vrai que c’est une matière qui présente plusieurs angles d’attaque, nécessitant carrément une méta-analyse pour en saisir sa problématique pleine et entière. Voudrait-on d’une réforme profonde, que les moyens d’observation et d’étude seront certainement différents de ce que requiert un changement à la marge, qui se suffirait de quelques modifications textuelles ou d’un rattrapage de pure forme ? Par contre, lorsqu’il s’agit de vouloir mettre en œuvre une réforme radicale, on parlera alors d’un renouveau de la conception même de l’État qui serait en ligne de mire. Dans cette dernière occurrence, le défi serait de taille : il n’est pas facile d’imaginer, en effet, que l’on veuille toucher au cœur même du modèle actuel, basé sur une fonction publique de carrière, qui est censé, du moins dans l’imaginaire collectif, privilégier l’intérêt général sur les intérêts particuliers et garantir, du moins en théorie, l’indépendance et la neutralité de l’administration. Il faut croire, en effet, qu’il n’est pas aisé de modifier un système qui sévit de longue date et répond à une logique qui n’est pas facile à bousculer.
C’est dire qu’en l’état, on ne voit pas l’opportunité de miser sur un changement brutal. Vouloir s’aventurer dans cette direction, c’est au moins être sûr que le rapport de force actuel vous soit favorable. C’est en tout cas visible et lisible que l’administration algérienne n’est pas en état de s’imposer une solution qui se voudrait radicale.
Les prérequis, tant politiques, sociaux que techniques d’une telle option semblent assurément loin d’être réunis. C’est pourquoi, on peut d’ores et déjà parier que si demain le gouvernement voulait réformer le statut de la fonction publique, comme il le laisse entendre, il devrait se contenter de retoucher et de réarranger l’actuel système, que de prendre le risque d’étrenner un système offensif pour aller chercher, par exemple, à implanter une fonction publique d’emploi.
À la charge du système de carrière, il faut reconnaître qu’il a mal vieilli et qu’il n’arrive plus à suivre les progrès du monde extérieur.
Le pire des maux qui l’affecte est qu’il se complaît dans une addiction mortifère qui lui fait privilégier le respect des normes, des formes et des procédures, au détriment de son but ultime qui est de servir.
Les vertus qui lui étaient reconnues de longue date ont tendance aujourd’hui à se dissoudre et à se déliter, au point que le fonctionnaire, bardé de ses garanties statutaires, a plus ou moins perdu le sens même du service public.
Il est donc bien normal que l’État doit réagir pour requalifier et restaurer le statut de son personnel, en vue de le rénover, en tout cas pour le débarrasser de ses lourdes scories. C’est d’autant plus pressant que l’État commence à prendre conscience que, de plus en plus, il connaît un certain glissement de sa qualité de puissance publique vers un rôle de simple employeur.
Le fait d’avoir confié certains de ses services publics à des organismes publics autonomes, comme les établissements publics industriels et commerciaux (Epic), les établissements à statut dit spécifique, les entreprises publiques sous statut, ou plus radicalement les entreprises en forme de société par actions (Algérie Télécom par exemple), ne suffit plus à lui donner souplesse et capacité d’adaptation. Une bonne partie de ses gestionnaires se satisfont de suivre leur habitus d’origine qui consiste à demander plus et de se soucier seulement de se reproduire au gré des dotations budgétaires qui leur sont allouées, sans se préoccuper de s’approprier les règles du management public.
De leur côté aussi, les agents de l’État cherchent, sans le dire, à vouloir s’installer dans un rapport de salariés à employeur avec l’État, mais sans pour autant renoncer aux privilèges du modèle actuel ultra-protecteur, qui les met à l’abri de plein de vicissitudes. C’est comme vouloir le beurre et l’argent du beurre.
Ce n’est pas vraiment une surprise. Le problème, c’est qu’à force de vouloir se démarquer du statut actuel, ils finiront par s’installer dans un système de contractualisation et, comble de l’ironie, par l’adouber sans l’avoir vraiment souhaité. En fait, on vit une situation transitoire, qui voit les syndicats de la fonction publique, trop intégraux, corporatistes, trop peu professionnels, pas très inspirés pour débattre d’égal à égal avec le gouvernement, ne sachant pas prioriser leurs revendications et mêlant tout à la fois des revendications professionnelles et d’autres intéressant toute la société, ne cessant pas de se déclarer autonomes, alors même que leur regroupement devait plutôt être encouragé.
Faire la grève en ordre dispersé et de manière improvisée, sans presque jamais s’inquiéter, ou très peu, des exigences du service public, est devenu l’apogée pour le syndicat d’aujourd’hui. En fait, tout cela fait le jeu des autorités qui font le dos rond à leurs exigences, qui, n’étant ni structurées ni hiérarchisées, ne peuvent aboutir qu’à faire pourrir la situation, jusqu’à ce que le temps fasse son œuvre. En plus, rien n’interdit de penser que l’État, excédé par le train de ces grèves immodérées, puisse s’autoriser à en prendre prétexte, pour resserrer les modalités d’exercice du droit de grève dans le service public, sans considération du reste pour la nature du service, de sa dénomination ou de la qualité du lien qui unit l’agent au service.
1- Un modèle de statut général indifférent au modèle d’État
Il existe une large opinion qui pense que c’est l’idée même qu’on se fait de l’État qui oriente in fine le choix du modèle du statut. Il n’est pas sûr que, de nos jours, cette assertion soit totalement avérée. On peut voir, en effet, que si le statut de carrière s’imbrique bien dans le modèle d’État providence, dont la vocation est de maximiser le bien-être de ses populations, il s’imbrique tout aussi bien avec un modèle d’État, qui s’inscrit clairement dans une perspective libérale. Rien n’empêche, d’un autre côté, que le système de l’emploi puisse très bien s’adapter autant à l’État providence qu’à l’État libéral ou déclaré comme tel. Cette dichotomie n’est que formelle, parce que, dans les faits, on a affaire le plus souvent à une formule intermédiaire qui concilie les deux modèles d’État. Il suffit d’user d’un dosage à géométrie variable pour répondre à la variété de toutes les situations qui peuvent se présenter. Même la France, qui donne l’apparence de l’idéal-type d’une fonction publique de carrière, s’emploie, par doses homéopathiques, à dupliquer de manière déguisée le régime de fonction publique d’emploi. Ceci s’explique, selon Bourdieu, «par le fait que le régime capitaliste français se distingue comme étant vivant un équilibre instable entre des logiques symboliques contradictoires capitalistes et non capitalistes».
Ceci pour dire qu’il n’est pas démontré que le système de carrière a les faveurs de la majorité des pays. Bien au contraire, de plus en plus de pays optent dorénavant pour le système de fonction publique d’emploi, ou plus simplement dit de la contractualisation, qui a acquis depuis un moment déjà la réputation qui, selon ses pratiquants, procure souplesse et efficacité.
Ce dont il faut être sûr, c’est que les différences qui existent entre les uns et les autres de ces systèmes ne sont pas nécessairement d’ordre idéologique.
En fait, ce sont, pour la plupart du temps, des systèmes contrastés, qui tiennent de l’histoire et d’autres considérations qui sont propres à chaque pays.
Par exemple, l’argument le plus couru en matière de fonction publique de carrière spécule que l’administration publique, étant permanente, son personnel doit être permanent, comme s’il peut exister des pays qui n’ont pas une administration permanente.
En réalité, de plus en plus de dirigeants publics en sont arrivés à croire à l’idée qu’une réforme de l’administration doit conduire à faire mieux avec moins de moyens. D’où leur propension à suspecter le régime de carrière d’être la source de l’explosion des effectifs et conséquemment de la mise à mal des équilibres budgétaires. Aussi, à défaut de s’en remettre à des formules extrêmes, dont ils ne peuvent pas connaître par avance les aboutissants, ils préfèrent commencer par réduire la taille de leur fonction publique (sans toucher à l’ensemble de l’emploi public, qui intègre plus amplement les agents publics émargeant sur le budget de l’État, directement ou indirectement, sans tenir compte des personnels des services publics marchands, censément rémunérés sur les recettes propres, mais qui vivent le plus souvent de subventions publiques).
D’autres dirigeants, plus radicaux, militent franchement pour une fonction publique d’emploi, s’imaginant ou croyant sérieusement que ce système apporterait d’emblée facilités, flexibilité et possibilité de recruter plus librement leurs personnels. C’est justement cette croyance, toutes choses égales par ailleurs, qui a dû encourager les promoteurs de l’actuel statut de tenter d’expérimenter, ne serait-ce que partiellement, le modèle de l’emploi à la faveur du décret présidentiel n°07-308 du 29 septembre 2007, répondant à l’article 19 au statut général. On verra plus bas les conséquences néfastes de cette péripétie invraisemblable.
2- Focus sur le statut général actuel
2-1 Un statut de mise en conformité
Avant l’actuel statut général, fixé par l’ordonnance n°06-03 du 15 juillet 2006, la fonction publique algérienne était régie par le décret n°85-59 du 23 mars 1985, portant statut-type des travailleurs des institutions et administrations publiques, qui lui-même résultait de la loi n°78-12 du 5 août 1978, portant statut général du travail (SGT). Cette loi posait en son article 2 que les institutions et administrations publiques représentent un secteur d’activités comme un autre. En conséquence, leurs agents sont des travailleurs comme les autres. C’était clairement une vision qui se voulait socialisante avec en toile de fond la Charte nationale de 1976, qui symbolisait et servait de cadre indépassable à toute la vie politique et institutionnelle du moment. Dans les faits, le décret 85-59, cité ci-dessus, a permis, par d’habiles détours, de conserver le noyau du modèle de fonction publique de carrière, dont était grosse l’historique ordonnance n°66-133 du 2 juin 1966. Pour bien décrire l’anachronisme de cette situation, nous emprunterons ici à Mohamed Brahimi, chargé de cours à l’université d’Alger, en ce moment-là, les propos par lesquels il affirmait, dans une de ses publications éditée par l’Office des publications universitaires (OPU), «que le décret n°85-59 du 23 mars 1985, intervenu en application du SGT, représentait moins un moyen de rupture qu’un texte produisant du vieux avec du neuf (…)
Il sauvegarde l’essentiel du système mis sur pied en 1966 (…) Autant dire que les auteurs dudit statut ont usé d’artifices ingénieux et néanmoins prémédités, faisant en sorte que le décret n°85-59 conserve l’essentiel du statut de carrière (voir notamment l’article 5 dudit décret, qui pose que «le travailleur (…) est vis-à-vis de l’institution ou de l’administration dans une situation statutaire et réglementaire», ou encore les dispositions de l’article 58 du même décret, qui dictent que «la confirmation au poste de travail est consacrée par l’établissement d’un acte réglementaire ou d’un contrat de travail».
Bien évidemment, il était nécessaire que la réforme du statut général puisse advenir. Ce fut l’objet de l’ordonnance n°06-03 du 15 juillet 2006. Non pas pour améliorer l’existant, mais plus sur un plan formel, parce qu’il fallait mettre fin au décret n°85-59 du 23 mars 1985. Cette issue ne pouvait qu’intervenir du fait de la césure produite par la Constitution de 1989, plus justement dite révision constitutionnelle adoptée par référendum du 23 février 1989.
Cette Constitution à forte teneur libérale exigeait que nombre de dispositions législatives ou réglementaires de l’époque antérieure et, bien évidemment le statut de la fonction publique, se devaient de se conformer au nouveau texte constitutionnel.
Cette mise en concordance a pris du temps pour être concrétisée. Il a fallu quasiment dix-sept ans pour qu’elle survienne à la faveur de l’ordonnance n°06-03 citée plus haut. L’étonnant, c’est qu’il y avait largement le temps pour y procéder par la voie législative, qui aurait donné lieu à débat au Parlement, plutôt que de passer par le mode de l’ordonnance, compte tenu qu’aucune urgence ne pouvait être alléguée.
À tel point que certaines mauvaises langues n’hésitaient pas à déclarer que le décret 85-59 du 23 mars 1985 faisait tellement bien l’affaire que l’autorité s’en trouvait rassurée et ne voyait pas l’utilité d’un nouveau statut.
En outre, ce qui peut être reproché à cette version, indépendamment du fait qu’elle soit intervenue formellement par voie d’ordonnance, c’est qu’elle ait abusé de dispositions qui relèvent du simple règlement, pour ne pas dire de la simple circulaire, frustrant l’exécutif de la part de prérogatives qui lui reviennent de droit en ce domaine.
2-2 Un statut peut en cacher un autre
L’ordonnance, dont il s’agit, fait étalage dans son chapitre 4 du titre I, d’un intitulé inscrit ainsi «Les autres régimes juridiques de travail». Titre anodin qui n’éveillait pas, dans sa première lecture, le moindre soupçon, même chez les analystes les plus avertis de la fonction publique. Il n’y avait et il n’y a toujours rien à dire au sujet des articles 20, 21 et 25. Ils sont dans l’ordre des choses en ce qu’ils se destinent à prévoir les cas de recours à des contractuels en vue de permettre à l’administration de faire face à des situations particulières et/ou urgentes. Ce qui l’était moins, par contre, c’est l’énoncé de l’article 19 dudit chapitre qui interpelle sur son véritable but. Ce qui n’a pas été compris sur le moment et qui n’est pas compris jusqu’à ce jour, même par des praticiens avertis du droit, c’est que, désormais, un certain nombre d’emplois de la fonction publique seront occupés par des contractuels, non plus à titre dérogatoire, mais de manière permanente.
Ce régime de contractualisation partielle, assumé de manière timide, pouvait s’expliquer par le fait que ses sponsors voulaient avancer masqués. Ils ont estimé ainsi qu’ils devaient procéder par petites touches pour implémenter progressivement et subrepticement le projet. Donc, il fallait le réserver, dans un premier temps, aux emplois d’entretien, de maintenance et de service, pour verser, à la fin, dans une contractualisation généralisée. Ce qui ne veut pas dire qu’ils pouvaient techniquement aller au bout de leurs prétentions. Sur le moment, ils se sont contentés d’installer un artifice de verrou au moyen de l’article 9 du décret, promis pour sauter à tout moment pour faire basculer, quartier après quartier, toute la fonction publique dans une contractualisation généralisée, dès le moment que les conditions du passage à ce système viendraient à être réunies, si telle est la volonté de ses commanditaires.
Le plus étonnant, c’est qu’on continue de faire vivre cette sorte de crypto décret qui, aujourd’hui, n’est d’aucune utilité ; bien au contraire, il conduit à générer une distorsion injustifiée et injustifiable entre titulaires et contractuels, quand bien même ils exerceraient absolument les mêmes fonctions. Et pour corser la situation, on exige des gestionnaires publics de faire usage d’un tableau des effectifs ou sorte de plafond d’emploi, devant recenser les effectifs contractuels, y compris les personnels sous contrat à durée déterminée (CDD). Ce qui est notablement anormal du fait que les emplois en CDD sont par nature imprévisibles et, en conséquence, ils ne doivent pas mobiliser inutilement des emplois budgétaires. Plus surprenant encore, c’est que les gens du budget ont accepté sans rechigner ce dispositif. Ma compréhension des choses, qui n’est pas sans être faillible, soutient que les emplois sous CDD exigent ordinairement que les crédits qui leur sont réservés doivent être inscrits au titre des crédits évaluatifs, ou toute autre formule valide qui soit compatible, en tout cas, avec les dispositions la loi sur les lois de finances. L’avantage étant de ne pas immobiliser sans cause des crédits qui pourraient servir, par ailleurs, à couvrir d’autres dépenses bien plus réelles et bien plus urgentes.
L’intérêt pour les ministères concernés, c’est qu’ils auront la main sur ces crédits pour en apprécier leur réalité et leur opportunité.
Cette démarche pourrait éviter, pour le moins, l’accroissement de cette fonction publique au rabais, si l’on peut dire, constituée de bataillons de contractuels à durée déterminée (CDD) essaimés dans toutes les administrations. Et dire que tout le monde sait, ou presque, que ces personnels ne bénéficient d’aucune protection juridique et qu’ils vivent dans une singulière précarité, surtout que leurs contrats ne sont pas renouvelés, pour la plupart, à leur échéance.
L’inquiétude est plus grande lorsqu’on sait que ces personnels ne peuvent exciper d’aucun droit acquis et même pas de se prévaloir du droit du travail, essentiellement la loi n°90-11 relative aux relations de travail, qui, fort généreuse, permet que «la preuve du contrat ou de la relation de travail peut être faite par tout moyen», qui n’est pas applicable aux contrats conclus sous l’empire du droit public.
La question des vacataires, dits aussi suppléants, auxiliaires ou autres appellations non contrôlées, est tout aussi préoccupante. Ces personnels connaissent à leur tour une extrême incertitude, et qui, étant exclus du champ de compétence du décret relatif aux contractuels, sont relégués dans un no man’s land juridique qui ne dit pas son nom.
Il en est ainsi, alors même qu’ils exercent dans une large proportion des fonctions qui répondent entièrement à un besoin permanent de l’administration et qui sont donc en droit d’être regardés comme des contractuels. L’inacceptable, c’est que la plupart d’entre eux sont de «faux» vacataires, de «faux» suppléants et de «faux» auxiliaires, mais des vrais contractuels.
Une simple décision du juge administratif pourrait contraindre l’administration à les faire bénéficier du statut des contractuels, encore qu’ils aient parfaitement le droit de demander à être dédommagés pour toute la période pendant laquelle ils ont exercé dans les conditions décrites plus haut.
Aussi, faisons le vœu que le Conseil d’État puisse être saisi d’une affaire du genre et qu’il s’inspire, sans fausse honte, de «l’arrêt Berkani», célèbre dans les annales du conseil d’Etat français, pour constater que le lien qui unit un vacataire à son employeur, dans la mesure où les fonctions occupées répondent à un besoin permanent de l’administration et qu’il est fait appel à lui de manière constante, est de nature à lui conférer la qualité de contractuel. Si, par contre, il est constaté que la personne est recrutée pour l’exécution d’un acte déterminé, qu’il y a absence de continuité dans le temps et qu’il n’est pas observé une subordination directe à l’autorité administrative, il faut voir ici qu’on est en présence d’une simple vacation et que, par suite, la personne concernée doit être payée à la vacation, sur la base horaire déterminée par la réglementation.
Comment ne pas évoquer aussi le lancinant problème du recrutement des personnels d’appoint des secteurs de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche, même s’il y pallie en ce qui le concerne par le recrutement des professeurs associés et des professeurs invités, ainsi que de la formation et de l’enseignement professionnels et même d’autres secteurs qui assurent une activité annexe de formation, accessoirement à leur mission principale, qui se trouvent réduits à parer au plus pressé alors qu’ils sont dans l’extrême besoin de procéder à des recrutements d’urgence ou imprévus ? Le recours au décret 84-296 du 13 octobre 1984, relatif aux tâches d’enseignement et de formation assurées à titre d’occupation accessoire, même s’il est d’une grande utilité, ne satisfait pas les gestionnaires qui requièrent en la matière beaucoup de souplesse et d’adaptabilité. Aussi faut-il se demander s’il n’est pas légitime, pour une fois, de prendre décret, pour chacun de ses secteurs, pour y consacrer des modalités spécifiques les autorisant à organiser le recrutement d’enseignants contractuels à raison de dix mois par an.
Le tout serait de permettre à ces secteurs de parer à des situations impératives comme lorsqu’il y a défaut de la spécialité recherchée, ou au terme de concours restés infructueux, étant prouvé que l’absence d’enseignants fragilise et déstabilise le fonctionnement des établissements d’enseignement de ces secteurs.
B. R.
(À suivre)
