Par Djamal Kharchi(*)
A peine investi de ses fonctions, le 28 avril 1999, le président Bouteflika ne tarda pas, entre discours et interviews, à dresser un état des lieux de la situation du pays. Tout y passa. Un diagnostic sans complaisance. Bouteflika ouvre la boîte de Pandore : la faillite du système éducatif, l’effondrement de l’université, le délabrement des hôpitaux et la médiocrité des prestations médicales, l’arbitraire des tribunaux, l’hypertrophie de l’administration, les pesanteurs bureaucratiques, le laxisme érigé en règle de gestion, la faiblesse manifeste de compétence à tous les niveaux institutionnels de l’Etat, la corruption généralisée… Autant de constats négatifs. La rupture de la confiance Etat-citoyen est le miroir grossissant de tous les maux chroniques qui rongent le pays.
Dans un parler vrai, le président Bouteflika déplore l’ampleur de la dégradation dans tous les secteurs d’activité. Une situation calamiteuse, nullement exagérée, qui laisse entrevoir les tares et les faiblesses d’une gouvernance défaillante à tous points de vue. Avait-il besoin de convaincre le peuple ? Celui-ci ne connaissait que trop le marasme à force d’irresponsabilité chronique de ses dirigeants. Et pourtant, Bouteflika n’aura de cesse de dénoncer un système profondément sclérosé. Avec habileté, il joue à merveille sur la fibre populiste, un art consommé dont il n’hésite pas à en user et abuser pour dresser un tableau réaliste d’une Algérie bien en mal d’effacer les séquelles de la crise politique, sociale, économique et morale des années 1990. C’est que le thème est porteur. Par ce biais, Bouteflika se donne une image de réformateur qui l’oppose à son prédécesseur, Liamine Zeroual, qu’il qualifie de «Président stagiaire».
Entre anathèmes et frénésie de réformes
Dans un discours du 30 août 1999 à Tipaza, le président Bouteflika déclare d’une voix bien forte de sorte à élever haut celle de la nation : «On dit que je me plais à critiquer les institutions de la République. Oui, je les critique ! Je ne les épargne et ne les épargnerai pas car elles agissent mal et pratiquent la hogra — le mépris — …» Et de poursuivre avec la conviction qui sied à la circonstance : «Tout cela doit changer… L’Algérie doit sortir de la nuit…»
Pour stopper la dérive, Bouteflika joint l’acte à la parole. Il ouvre successivement trois grands chantiers de réforme à quelques mois d’intervalle les uns des autres. En octobre 1999, c’est la création de la commission nationale de réforme de la justice. En mai 2000, c’est le tour de la commission de réforme du système éducatif. Le mois de novembre de la même année verra l’installation du comité de la réforme des structures et des missions de l’Etat, sur lequel je vais m’attarder particulièrement, ayant eu le privilège d’en être membre à part entière, et l’honneur d’assurer en son sein la présidence du sous-comité «Administrations centrales».
La création du Comité de la réforme des structures et des missions de l’Etat intervient à la faveur du décret présidentiel n°2000-372 du 22 novembre 2000. Le comité est placé sous la haute autorité du chef de l’Etat. En vertu de l’article 3, il est composé de membres choisis intuitu personæ, en raison de leur compétence, de leur expérience et de l’intérêt qu’ils portent aux questions liées à l’organisation et au fonctionnement de l’Etat.
Dans le souci d’assurer un bon déroulement des travaux, une annexe au décret présidentiel fixe, dans le détail, les modalités d’organisation et de fonctionnement du comité.
Au plan fonctionnel, celui-ci se subdivise en six sous-comités répartis comme suit :
• sous-comité «Administrations centrales» ;
• sous-comité «Consultation, régulation, contrôle» ;
• sous-comité «Collectivités territoriales et administration locale» ;
• sous-comité «Etablissements publics et organismes gérant un service public» ;
• sous-comité «Agents de l’Etat» ;
• sous-comité «Implications juridiques et institutionnelles de la réforme de l’Etat».
Au plan organique, le comité comprend :
• L’assemblée plénière constituée de l’ensemble des membres du comité ;
• le bureau composé des présidents des sous-comités ;
• les sous-comités formés de la répartition en leur sein des membres du comité ;
• le rapporteur général.
S’agissant de la durée des travaux, celle-ci a été fixée à neuf mois à compter de la date d’installation du comité. Au terme de ce délai, l’article 20 alinéa 2 du décret précise qu’«un rapport général auquel sont annexés les projets de textes et documents y afférents est remis au président de la République».
Composante du comité et critères de choix de ses membres
En ce qui concerne plus précisément la composition du Comité de la réforme de l’Etat, le décret présidentiel n°2000-373 du 22 novembre 2000 énonce une liste nominative de soixante-dix membres. L’importance, l’ampleur et les enjeux de la réforme, la pertinence et la rigueur qu’implique son traitement imposaient un choix aussi large que rigoureux de ses membres. Leur désignation est fondée sur des critères objectifs et restrictifs, préalablement définis par un groupe de travail ad hoc. Seules les compétences, les qualifications, l’expérience ainsi que la contribution effective à des réflexions et travaux antérieurs sur l’organisation et le fonctionnement de l’Etat ont été prises en considération.
Un discours présidentiel annonciateur d’une nouvelle gouvernance politique
Le 25 novembre, à l’occasion de la cérémonie solennelle d’installation du comité de la réforme des structures et des missions de l’Etat, le président Bouteflika déclare en substance : «La réforme de l’Etat est l’un des plus grands, sinon le plus grand chantier national que je me suis engagé devant le peuple à réaliser… Le comité constitue à cet égard une étape décisive dans la reconstruction de l’Etat qui conditionne la réalisation effective de tous les autres chantiers déjà entrepris ou envisagés. La signification d’un tel événement doit donc être perçue dans toutes ses dimensions et implications pour bien mesurer sa portée et apprécier ce qu’il peut représenter dans la mise en œuvre de la politique de renouveau national dont il est porteur.» Ainsi considérée, la réforme de l’Etat, version Bouteflika, devait revêtir, par l’ampleur de son champ d’investigation et de réflexion, une portée sans commune mesure avec toutes les actions de réforme qui l’ont précédée.
Selon les termes du discours présidentiel : «Pour la première fois depuis l’indépendance seront étudiés simultanément, à la faveur d’une approche globale et cohérente, tous les aspects de l’organisation et du fonctionnement de l’Etat ; à savoir la redéfinition de ses structures et missions à tous les niveaux, leur articulation avec les établissements et entreprises publics, ainsi que la mise en place de mécanismes de coordination, de régulation et de contrôle tant au niveau central que local.»
Il s’agit littéralement d’une réforme fondamentale, telle que la qualifie le président dans son discours d’orientation. Mais pour quel Etat ? s’interroge-t-il opportunément, avant d’y répondre en ces termes : «Un Etat de droit, sans aucun doute, au service du peuple, qui fonde démocratiquement sa légitimité sur l’adhésion consciente et confiante du citoyen. Un Etat moderne, fort et efficace, mais lié par la loi qu’il a faite et qu’il est chargé de faire respecter. Un Etat garant de l’intérêt général, de la sécurité des personnes et des biens, de la cohésion sociale, de l’unité et de la solidarité nationales, en mesure de répondre aux besoins et aux attentes du citoyen et de défendre, en toutes circonstances, les intérêts supérieurs de l’Algérie dans le monde.»
Dans cette perspective, le Comité de la réforme de l’Etat est appelé à procéder à l’étude et l’évaluation de tous les aspects relatifs aux fondements, à l’organisation et au fonctionnement de l’Etat et de proposer, au terme de cette évaluation et du diagnostic établi, les éléments d’une réforme d’ensemble de l’Etat en rapport avec les évolutions institutionnelle, politique, économique, sociale et culturelle.
Entre autres orientations, le président ne manquera pas de souligner dans son discours que «les avancées dans la voie de la construction d’un système fondé sur la primauté du droit et l’exercice des libertés individuelles et collectives constituent désormais des données incontournables qu’il faudra nécessairement prendre en compte, consolider et renforcer».
A un moment donné du discours, le président aborde la fonction de contrôle, sous un angle purement pragmatique, afin de mettre en exergue les insuffisances et suggérer quelques pistes de réflexion pour envisager des remèdes, sachant toutefois que chaque thème est porteur d’options multiples. A ce sujet, il s’exprime en ces termes : «La fonction de contrôle est indispensable. Elle est nécessaire pour s’assurer que les lois et les règlements sont correctement appliqués, que les décisions prises sont bien exécutées et que les responsabilités, à tous les niveaux, sont complètement assumées...
Il est nécessaire que les différents systèmes de contrôle puissent accomplir la plénitude de leurs missions, en disposant d’une large autonomie par rapport aux organismes contrôlés, mais en engageant aussi, sans complaisance, leur propre responsabilité en cas de négligence dans l’accomplissement de leur charge.»
Dans une ultime recommandation, celle qui va guider le comité tout au long de ses travaux, le président souligne que la réforme de l’Etat sous tous ses aspects n’aura accompli sa finalité que si elle parvient à rétablir des relations saines et confiantes entre l’Etat et le citoyen. Dans cet ordre d’idées, il exhortera le comité à placer le citoyen au cœur de la problématique de la réforme. Les propositions qu’il aura à présenter devront s’attacher à prendre réellement en charge ses aspirations à participer de manière plus active à la gestion des affaires publiques, à exercer sans entraves ses droits et libertés, à être traité avec respect et dignité.
La cérémonie d’installation officielle du comité fut d’un niveau de solennité à la mesure de l’importance de l’événement et de sa signification. La présence, sous les lambris du Palais des nations à Club-des-Pins, des plus hautes autorités de l’Etat, des membres du gouvernement, des corps constitués, de cadres de la nation, lui donna une dimension toute particulière et marqua aussi toute l’étendue et la portée de la tâche qui incombait aux membres du comité. Ainsi qu’elle le fit avant le prononcé du discours présidentiel, la troupe musicale de la Garde républicaine entonna de nouveau l’hymne national en clôture de la cérémonie. Des instants de grande gravité et d’intense émotion.
Un vif sentiment de fierté en adéquation avec cette mission au service de la nation et de son devenir étreignit chacun des membres du comité. Chacun ressentit une ardeur, un élan au plus profond de son être, doublés de cette impression d’être au cœur de l’Etat, d’en éprouver intimement tout le poids et la puissance.
La lettre de mission ou la définition du champ et des objectifs de la réforme
Dans le prolongement du discours présidentiel du 25 novembre, une lettre de mission fut adressée le jour même, sous le sceau du chef de l’Etat, à l’ensemble des membres du comité. En étroite cohérence avec le contenu du discours lui-même, elle s’articule harmonieusement avec ses différentes parties déclinées en autant de thématiques en rapport avec le vaste champ de la réforme.
Dans sa substance et sa finalité, la lettre de mission vise à circonscrire le cadre dans lequel doit s’inscrire la réforme de l’Etat, en fixe les grandes lignes directrices ainsi que les objectifs recherchés. Elle constitue le cadre référentiel aux travaux du comité pour l’accomplissement de son mandat.
La lettre de mission a le mérite de poser dans toute leur teneur et leur acuité les problèmes inhérents à l’organisation et au fonctionnement de l’Etat, de les appréhender sous toutes leurs facettes, sans contourner les questions de fond jugées difficiles ou sensibles. Elle se veut le point d’ancrage d’une réforme globale sans exclusive aucune.
Les principaux volets autour desquels s’articule la lettre de mission concernent l’édifice étatique appréhendé dans ses différentes dimensions.
Le Comité de la réforme de l’Etat est appelé, dans le cadre des évaluations et des diagnostics préalables à la formulation de propositions de réformes, à établir un état des lieux précis et exhaustif, appuyé par des éléments d’analyse pertinents.
Tels que consacrés dans la lettre de mission, plusieurs thèmes fondent la philosophie générale et les objectifs de la réforme de l’Etat. Ils constituent les grands chantiers de la réforme elle-même. Pour chacun d’eux, la lettre de mission indique les axes de réflexion et la teneur des travaux préliminaires que les membres du comité devront effectuer afin d’en assurer une complète prise en charge. Au regard du mandat qui lui est assigné, le Comité de la réforme de l’Etat est essentiellement un organe d’étude, d’évaluation, d’analyse, de diagnostic et de proposition. Un aperçu non exhaustif des tâches inhérentes à l’état des lieux qu’il lui appartenait d’entreprendre au titre des différentes thématiques énoncées dans la lettre de mission comme suit :
«…Rôle et responsabilités de l’Etat»
Le comité procédera à l’examen de l’évolution de la conception de l’Etat depuis l’indépendance, à travers les missions qui lui ont été assignées, ses fondements et ses principes d’organisation ainsi que ses règles de fonctionnement.
Le comité identifiera les contraintes, les insuffisances et les dysfonctionnements résultant des instruments juridiques, du cadre organique dans ses dimensions centrale, locale et technique ainsi que les implications qui en ont résulté pour le fonctionnement des services publics.
Le comité définira, sur la base de l’évaluation qu’il aura faite et du diagnostic qu’il aura établi, le rôle dévolu à l’Etat compte tenu des mutations internes et externes ainsi que des attentes et aspirations des citoyens.
Le comité devra situer le citoyen au centre de la problématique de la réforme de l’Etat. Il devra à cet effet cerner les dispositions et procédures qui sont à l’origine de situations bureaucratiques ou qui favorisent leur développement.
Administrations centrales
Le comité étudiera les différentes missions exercées par les administrations centrales, dans le cadre de l’évolution de la conception de l’Etat analysées à travers les différentes Constitutions et au regard des choix politique, économique, social et culturel qu’a connus le pays. Le comité procédera à l’identification des missions devant être dévolues aux administrations centrales ainsi qu’à la définition des conditions de leur répartition dans le cadre de l’organisation gouvernementale en vue notamment de sauvegarder la stabilité de l’administration publique.
Le comité s’attachera également à analyser les conditions de répartition au sein de chaque ministère, des compétences entre les structures et les organes de l’administration centrale et à évaluer la pertinence de cette répartition et l’efficience des cadres organiques mis en place pour l’exercice de ces compétences.
Le comité procédera à une étude comparative et évolutive des organigrammes des ministères et des organismes centraux de l’Etat pour identifier les interférences, les double emplois et les chevauchements dans les attributions, les cadres organiques et les champs d’intervention ainsi que les autres sources d’incohérence, de dysfonctionnement et d’insuffisances liées aux instruments juridiques mises en œuvre, au mode d’organisation mis en place ou aux procédures utilisées.
Consultation, régulation et contrôle
Le comité est chargé d’effectuer un recensement exhaustif des conseils consultatifs et des organismes similaires. Il analysera leurs modes de création et étudiera la portée et la pertinence de leurs missions. L’analyse portera, en outre, sur la composition des conseils et leur mode d’organisation et de fonctionnement par rapport aux objectifs et finalités pour lesquels ils ont été créés et d’une manière générale leur niveau d’insertion dans le paysage institutionnel et administratif du pays.
L’analyse concernera en outre les conditions et modalités de la prise en charge des fonctions de prévision et de planification et la nécessité de leur adaptation à l’activité de l’Etat. Elle concernera, aussi, les mécanismes de régulation des ressources humaines au sein de l’administration publique au plan des effectifs, de leur qualification et de leur répartition sectorielle et géographique. Le comité évaluera également les conditions de fonctionnement des organismes de régulation induits par l’ouverture du marché.
Il procédera à l’examen de l’architecture générale du contrôle au sein des administrations publiques et des institutions spécialisées ainsi que les conditions d’exercice de ce contrôle. A cet égard, il analysera les conditions de fonctionnement des organes de contrôle prévus par la Constitution ainsi que ceux chargés par la loi d’une mission de contrôle ou d’inspection. Il procédera au recensement exhaustif et à l’évaluation des organismes de contrôle interne aux administrations publiques.
Dans ce cadre, le comité identifiera les domaines où la mise en place de dispositifs de contrôle s’impose pour l’exercice des missions dévolues à l’Etat.
Collectivités territoriales et administration locale
Le comité procédera à une analyse de la décentralisation et de la déconcentration et examinera les conditions dans lesquelles ces options fondamentales ont été perçues et mises en œuvre à travers les différentes réformes qui s’en sont réclamées depuis le code communal de 1967.
Le comité examinera le rôle, les missions, l’organisation et le fonctionnement des collectivités territoriales dans le cadre de l’organisation générale de l’Etat au regard des mutations politique, institutionnelle, économique, sociale et culturelle.
Dans ce cadre, le comité s’attachera à faire ressortir la répartition des compétences entre l’Etat et ses collectivités territoriales en identifiant particulièrement les compétences d’intérêt local et les cadres juridiques de leur prise en charge, notamment au regard des exigences de la pérennité de l’action des pouvoirs publics.
Le comité examinera le statut et l’organisation des collectivités territoriales, notamment des communes en fonction de leurs vocations et leurs spécificités, et proposera à cette fin toutes mesures appropriées.
Le comité analysera les conditions, les modalités et les moyens d’action des services déconcentrés de l’Etat en tant qu’instrument de mise en œuvre des délibérations de l’APW et proposera toutes mesures de nature à garantir l’effectivité de l’exercice des compétences de l’organe délibérant de la wilaya.
Etablissements publics et organismes gérant un service public
Le comité procédera à un inventaire exhaustif des différents types d’établissements publics et organismes gérant un service public. Il examinera les spécificités propres à chaque type d’établissement ou d’organisme telles que résultant notamment des conditions de leur création, des missions qui leur sont confiées, de l’organisation qui les régit, du mode de classification, des moyens qui leur sont affectés et d’une manière générale du régime juridique auquel ils sont soumis.
Sur cette base, le comité procédera à une évaluation de la pertinence de ces dispositifs par rapport aux objectifs assignés à ces établissements et organismes.
Les agents de l’Etat
Le comité analysera et évaluera les cadres institutionnels et juridiques qui ont successivement régi les fonctions et emplois publics exercés au titre des administrations et institutions publiques, des collectivités territoriales et des établissements publics.
Le comité examinera l’ensemble des dispositifs juridiques qui ont successivement régi les conditions d’accès et d’exercice des fonctions supérieures de l’Etat et évaluera les conditions de leur mise en œuvre par rapport aux exigences particulières inhérentes à ces fonctions situées aux points de conjonction entre les fonctions politiques et les fonctions administratives.
Implications juridiques et institutionnelles de la réforme de l’Etat
Le comité examinera et étudiera toutes les conséquences juridiques et institutionnelles des réformes qu’il propose et suggérera toutes les adaptations appropriées. Il procédera également à l’étude de tous éléments propres à définir et à mettre en œuvre une politique de codification de l’ensemble de l’arsenal juridique dans les différents domaines de l’activité publique…»
Telle est la consistance des principales questions sujettes à étude, analyse et évaluation que chacun des sous-comités prendra en charge au titre du thème propre dont il est investi.
Les débats de fond que nombre de points suscitèrent en son sein ont permis de mettre l’accent sur les enjeux et les défis portés par l’œuvre de réforme de l’Etat. Tout a été mis en œuvre pour permettre l’approfondissement de la réflexion et des analyses en vue de l’établissement d’un état des lieux le plus précis possible. Ainsi, pour des besoins d’éclairage complémentaire,
il a été fait appel, à travers l’organisation d’auditions ou de consultations, à des membres du gouvernement, des hauts fonctionnaires d’Etat ayant une autorité reconnue dans le secteur concerné ou encore des experts étrangers spécialisés dans les domaines les plus pointus qui ont donné lieu à une réflexion particulière de la part du comité.
Par ailleurs, les différents ministères concernés par les thèmes abordés ont été associés aux travaux du comité, à travers leur participation à des groupes de travail spécialisés constitués auprès des différents sous-comités.
C’est là le cadre préliminaire, en termes d’orientations politiques et de textes juridiques constitutifs, qui a prévalu dans la mise en place, l’organisation et le fonctionnement du Comité de la réforme des structures et des missions de l’Etat dont la création répondait aux impératifs liés à l’application du programme présidentiel.
La présentation qui en a été faite a pour objet non seulement de mettre l’accent sur tous les aspects de nature à permettre de saisir l’ampleur de l’entreprise de réforme de l’Etat et d’appréhender les objectifs fixés, mais aussi de prendre la mesure de l’ensemble des travaux préparatoires à l’établissement d’un état des lieux à même d’inspirer la proposition de réformes.
D. K.
(*) Écrivain, ex-Directeur général de la Fonction publique, docteur en sciences juridiques, vice-président du Comité de la réforme de l’Etat.
