Une économie qui s’appuie essentiellement, voire exclusivement sur les exportations des hydrocarbures est très vulnérable et ne peut réagir rapidement et correctement aux variations du marché pour limiter les conséquences négatives d’une baisse des prix sur les équilibres macro-économiques.
L’impact des autres leviers de l’économie (industrie, agriculture, services) est faible. Ces activités étaient longtemps délaissées, reléguées au second plan par rapport à l’exportation des hydrocarbures.
La diminution brutale des ressources contraint les dirigeants à rechercher, dans la précipitation, des mesures visant la suppression ou la réduction des subventions dans le but de limiter les dégâts, retrouver assez rapidement les équilibres macro-économiques et éviter, ainsi, le recours au FMI et l’application de réformes correctives, parfois assez difficiles à assumer par le pouvoir en place.
Les modèles de développement qui ont abouti nous renseignent que pour réussir les réformes et les faire admettre par la population, il est conseillé de les appliquer dans une situation d’aisance financière, de croissance, de plein-emploi et d’équilibres financiers. C’est une démarche qui permet à un pays de gérer son avenir en maîtrisant l’évolution des données, au lieu de subir les conséquences dommageables des déséquilibres d’un marché.
Le pays confronté à ce type de situation se trouve face à une triple difficulté. Comment faire des choix déterminants qui permettent à la fois de faire fonctionner les règles de marché, réaliser un équilibre budgétaire et obtenir une protection sociale efficace et équitable ?
C’est une problématique qui nécessite des choix courageux, des méthodes efficaces, du temps et l’acceptation par la population la plus démunie.
L’approche se trouve confrontée à un dilemme difficile à dépasser qui est lié au facteur temps. Les réformes et la remise en cause des subventions demandent du temps, alors que les déséquilibres macroéconomiques exigent des actions immédiates pour limiter les dégâts et l’aggravation de la situation.
Cette option n’est pas sans danger. Elle peut conduire à des révoltes, plusieurs cas dans le monde le confirment ou être inefficace et injuste par manque de rigueur dans le choix des options et mécanismes appliqués. Elle ne corrige pas les inégalités et ne cible pas bien les populations les plus démunies.
Avant de présenter succinctement quelques expériences visant la réduction des subventions, l’introduction du transfert monétaire ciblé et les enseignements qui peuvent aider à définir un nouveau modèle d’affectation des subventions, essayons de définir ce qu’on entend généralement par le mot «subvention» et ses différentes applications.
Une subvention est définie comme une aide de l’Etat, attribuée sur fonds public aux entreprises, à des organismes de recherche ou associations… Elle est destinée à sauvegarder ou développer une activité d’intérêt général. La subvention n’est pas remboursable. Elle peut être directe ou indirecte. Les subventions directes concernent les prix des produits de première nécessité. Dans ce cas, l’Etat prend en charge l’écart entre le prix réel et le prix de vente arrêté administrativement.
Les subventions indirectes se font à travers des exonérations fiscales sur les produits énergétiques. Les différents types de subventions se distinguent en fonction d’objectifs recherchés par l’Etat. D’une manière générale, les subventions visent l’encouragement des investisseurs pour les orienter vers des activités ou des régions moins attractives pour stimuler l’investissement, créer une dynamique qui peut relancer les activités, créer des emplois, corriger le déséquilibre régional. Ce type de subvention peut aussi être destiné à financer la recherche, la formation et l’innovation. C’est d’ailleurs l’une des meilleures affectations des subventions.
Les subventions d’exploitation sont destinées à aider une entreprise à faire face à ses charges d’exploitation, car exerçant dans un secteur difficile ou qui représente un intérêt stratégique.
Les subventions d’équilibre sont accordées pour compenser des pertes d’une entreprise ayant une activité d’intérêt général.
Les subventions destinées à l’assainissement des entreprises publiques ayant des difficultés financières visent à maintenir une activité pour sauvegarder des emplois ou pour protéger une entreprise publique de la concurrence externe.
Mais, dans ce cas, les règles de marché ne sont plus respectées en termes de concurrence, de rentabilité, de performances ou d’équilibres financiers. L’objectif essentiel est que l’entreprise demeure en activité.
Les subventions destinées aux entreprises et à l’attractivité d’un territoire ne présentent pas de risques majeurs aussi bien sur le plan politique que social. Elles sont destinées à financer sur fonds publics des options économiques. Elles peuvent être suspendues, réduites ou supprimées sans provoquer des réactions sociales graves.
Par contre, la suppression ou diminution des subventions aux prix des produits de première nécessité présentent des risques politiques et sociaux qui peuvent avoir des conséquences assez sérieuses.
Le citoyen est convaincu que la subvention des produits de première nécessité est un acquis, un droit indiscutable. En outre, il estime que l’Etat gère mal et que son train de vie dépasse l’entendement et qu’il faudrait d’abord commencer par la réduction des dépenses de fonctionnement de l’administration avant de réduire les subventions. Il faudrait donc, selon ce citoyen, que l’Etat donne l’exemple.
En Algérie, les subventions ont toujours été l’un des fondements de la politique économique et sociale des différents gouvernements qui se sont succédé, et ce, quels que soient la variation du prix du pétrole, le déficit budgétaire ou la conjoncture économique et financière internationale.
En outre, les subventions des produits de première nécessité et de l’énergie sont dans notre pays un soutien généralisé qui s’applique à toute la population, aux riches, aux moins riches et aux plus démunis, sans aucune distinction ou référence au revenu de chaque tranche de la population.
Selon des données du ministère des Finances, les transferts sociaux inscrits au budget ont connu une évolution continue depuis 2000.
Le taux des transferts sociaux avait atteint 22,8% du budget général de l'Etat et 7,4% du PIB entre 2000 et 2004 et 24,5 du budget général de l'Etat et 8,6% du PIB entre 2005 et 2009.
Pour la période 2010-2015, le taux des transferts sociaux a atteint 25% du budget général de l'Etat et 11% du PIB. Pour la période 2016-20, ce taux est de 23% du budget et 9% du PIB.
Ces transferts ont atteint 1.625 milliards DA en 2017 contre 1.239 milliards en 2010 (+31 %) consacrés essentiellement à l’habitat, à la santé et aux familles, ce qui représente 64% de l'ensemble des transferts. Les subventions directes de produits de consommation ont atteint le montant colossal de plus de 12 milliards de dollars. Le soutien indirect représente 20% du PIB, composé essentiellement du subventionnement des produits énergétiques (61%) et des exonérations fiscales (34 % du soutien global).
Selon le ministre des Finances, le subventionnement des produits énergétiques concerne 3 types de produits : les carburants, l'électricité et le gaz.
Les conséquences du recours aux subventions généralisées sont nombreuses. Ce modèle de subventions ne corrige pas les inégalités, il les accentue. Il aggrave les équilibres budgétaires, agit négativement sur diverses activités non subventionnées et sur le modèle de consommation du citoyen. L’Algérien est l’un des plus gros consommateurs de sucre et de pain dans le monde avec un modèle de consommation déséquilibré.
En outre, la subvention de produits conduit au gaspillage et au trafic de ces produits au niveau des frontières.
Peut-on parler d’équité sociale quand des citoyens ayant un revenu mensuel permanant supérieur à 20 fois, voire, 30 fois le SNMG bénéficient des subventions aux produits de première nécessité et à l’énergie, alors que des handicapés et des personnes âgées perçoivent moins de 5 000 DA/mois ?
Par ailleurs, les subventions accordées aux entreprises publiques coûtent cher à l’Etat. C’est une démarche sans résultats palpables. Le professeur A. Lamiri estime que les montants absorbés par les divers assainissements des entreprises publiques auraient pu être destinés à la création et au développement de nouvelles entreprises dans les NTIC, à la formation et à l’amélioration du management des entreprises, à la substitution aux importations. Ces montants auraient pu «créer 2.5 millions d’emplois, une capacité de production nationale de plus de 40 milliards de dollars et des exportations d’au moins 12 milliards USD». J. Bhagwati, prix Nobel d’économie, condamne les politiques qui visent à protéger des entreprises incapables de résister à la concurrence.
Ces entreprises ne se sont jamais redressées et elles étaient incapables d’améliorer leurs performances ou apporter un «plus» à l’économie du pays.
Depuis les années quatre-vingt, les institutions internationales, notamment le FMI, conseillent aux pays en développement de recourir le moins possible aux subventions, de cibler les aides, d’avoir un système de santé et d’éducation ouvert aux plus démunis, de chercher l’équilibre budgétaire, stimuler la croissance pour éviter le chômage et accroître les revenus, favoriser la formation et la création d’entreprises. Ces institutions insistent sur le fait que les subventions, si elles ne sont pas correctement ciblées, profitent beaucoup plus aux riches qu’aux pauvres, aussi bien dans la consommation des produits que dans celle de l’énergie. Plusieurs pays ont été soit contraints de faire face à la nécessité de réduire les subventions des produits pour bien cibler l’utilisation des subventions dans le but de retrouver les équilibres macro-économiques ou par une volonté politique pour changer de modèle économique.
Des Etats ont été confrontés à ces choix difficiles aussi bien sur le plan économique et social que sur le plan politique. C’est le cas des pays comme l’Iran, la Malaisie, le Maroc, la Tunisie, le Chili, le Brésil, la Chine, la Turquie… Que nous renseignent ces différentes expériences ? Sortir de cette trappe n’est pas facile. Beaucoup de pays ont connu des révoltes et une instabilité politique à cause d’une diminution ou suppression brutale des subventions.
Mais quelques rares pays ont pu gérer cette difficulté et mettre en place un système basé sur des mesures correctives progressives.
C’est le cas, notamment, de la Malaisie. Une économie exportatrice de pétrole qui connaît un déficit budgétaire. Elle a inscrit la réduction des subventions destinées à la consommation d’énergie et le ciblage des populations les plus démunies dans un cadre global de développement économique et de croissance.
C’est un pays classé parmi les 20 premières économies les plus attractives (l’Algérie est au 108e rang), un taux de croissance moyen de 6%, 4.8% en 2018. L’industrie représente 38.3% du PIB, en Algérie, ce taux est de 5%.
Ce pays a opté pour un modèle progressif ayant comme objectifs : le ciblage des citoyens les plus démunis, l’amélioration du fonctionnement et de l’efficacité de la Sécurité sociale et de la protection sociale, le recouvrement des impôts, l’encouragement des entreprises pour stimuler les offres d’emploi et les salaires. Ce pays donne la priorité à la création d’entreprises, à l’innovation, à la qualité de l’enseignement et de la formation. Il se donne ainsi comme objectif d’atteindre le niveau de vie des 20 premières nations en 2020 et pouvoir classer au moins une université parmi les 50 premières universités dans le monde.
A travers cet exemple, nous constatons que les mesures de diminution des subventions entrent dans un cadre plus global qui donne la priorité à la création d’entreprises, à l’emploi, à la formation et à l’innovation… Cette démarche permet aux plus démunis de s’inscrire dans une dynamique où ils peuvent subvenir convenablement à leurs besoins sans le soutien de l’Etat.
Le Brésil, par exemple, a eu au début de l’opération d’énormes contraintes à mettre en place un système de réduction des subventions et le remplacer par un dispositif de protection sociale efficace. Une commission a été créée pour étudier les demandes des personnes les plus démunies et se prononcer sur leur éligibilité à l’aide sociale. Ce pays est arrivé difficilement à instaurer un système ciblant les familles les plus pauvres.
Par contre, la Turquie a pu mettre en place une politique soutenue par différents outils, notamment : cibler les plus démunis avec des données rigoureuses, transfert monétaire conditionnel notamment la scolarité des enfants. Les subventions étaient destinées en priorité à la santé et à l’éducation. Actualisés, les montants attribués sont indexés à la variation des prix. Le pays n’a pas connu d’oppositions sérieuses à ces mesures.
Le Chili a entamé les réformes en période d’aisance financière. Les réformes passent plus facilement. C’est une caractéristique d’un pays qui prépare l’avenir pour pouvoir gérer, sans grosses difficultés, les conséquences d’évènements futurs. Il a ciblé en particulier les subventions destinées aux carburants, la mise en place d’un système de protection assez performant et de transfert monétaire pour compenser les pertes de pouvoir d’achat.
L’économie algérienne se caractérise par l’absence d’un modèle économique clairement défini avec des objectifs mesurables et planifiés à moyen et long terme pour éviter les contradictions entre les mesures correctives et pouvoir évaluer objectivement les réalisations.
Les différentes mesures retenues, depuis 2015, pour réduire les importations ont subi plusieurs modifications avant d’être annulées en 2018. Ce cas est une parfaite illustration de l’absence d’une politique économique élaborée inspirée d’un modèle de développement dont les grandes lignes sont déterminées et constituent des références qui encadrent toute décision économique ou financière.
De l’ensemble des expériences de réduction des subventions et la mise en place d’un système de transfert monétaire direct et ciblé, nous retenons quatre leçons fondamentales.
1. La nécessité de réduire les subventions doit s’inscrire dans un cadre plus global de relance de l’économie, de création d’entreprises, notamment des PME, l’accompagnement des jeunes entrepreneurs, la formation et le perfectionnement pour créer plus d’emplois, inciter les jeunes à se prendre en charge et réduire le nombre des pauvres.
2. L’Etat doit donner l’exemple par deux actions fondamentales : l’introduction de la rationalisation des choix budgétaires et la réduction du train de vie de l’Etat. Dans le cas contraire, le citoyen n’adhérera pas à la révision du modèle d’attribution des subventions. Il rejette l’idée qu’il soit considéré comme le seul responsable de la dilapidation des fonds publics.
3. L’utilisation d’outils performants qui permettent une information fiable pour pouvoir cibler objectivement les populations les plus vulnérables. Le mode de distribution du couffin de Ramadhan confirme qu’en absence de rigueur, les aides profiteront aux plus malins et non aux plus vulnérables.
4. Mettre en place un système de protection sociale de proximité fiable et efficace, notamment dans les zones les plus reculées et améliorer la gestion des hôpitaux et des centres de santé.
La protection sociale est fondée sur la solidarité entre les citoyens et entre les générations. Est-ce que notre modèle d’exploitation des hydrocarbures a pris en considération les besoins des générations futures ? La Norvège est un modèle qui nous incite à la réflexion, à la raison et à la remise en cause de notre démarche.
Il est important de signaler que beaucoup d’économistes et d’experts algériens, les cercles de réflexion (Care et Nabni) et les institutions internationales (FMI et Banque mondiale) approuvent les politiques de réduction des subventions généralisées.
Ils optent pour un système de transfert monétaire ciblé et direct et recommandent également que cette opération se face progressivement et soit accompagnée d’une véritable politique de protection sociale (santé, emploi, indemnités de chômage, éducation, logement social, prise en charge des personnes les plus vulnérables (les handicapés et personnes âgées…).
L’ensemble de ces experts insiste sur le dialogue et la fiabilité de l’information pour bien cibler les populations les plus démunies.
L’adhésion des citoyens au nouveau système et la qualité de l’information sont des conditions incontournables qui contribuent fortement à la réussite d’une telle politique.
B. L.
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(*) Brahim Lakhlef est diplômé en économie, auteur de plusieurs ouvrages, notamment : Qualité des institutions, réformes et résultats économiques (ALE Editions), La gestion d’une entreprise en difficulté (El-Djazaïria Editions), Le tableau de bord pour piloter votre entreprise (Baghdadi Editions).
Sources :
• Données statistiques ministère des Finances, APS.
• Rapport N° 43173- MNA sur les subventions et renforcement de la protection sociale.
• Article du professeur Abelhak Lamiri Supplément économique N°235 du 15 au 21 mars 2010.
• Wikiberal.org/wik/jagdish_bhagwati
