Par Dr M. Betrouni
Dans un nouveau contexte mondial marqué par l’impératif d’une adhésion ou, du moins, d’une adaptation à de nouveaux paradigmes de gouvernance territoriale et aux instruments et mécanismes qui en relèvent, adoptés et garantis par les conventions et les chartes internationales, dans un certain esprit de consensus mondial, il est attendu des Etats- parties à ces instruments internationaux de réaliser les sauts qualitatifs nécessaires pour mettre aux normes et aux formats requis de la gouvernance territoriale mondiale leurs systèmes et outils de gestion territoriale.
C’est dans ce cadre, et en réponse à cette attente, que nous avons considéré utile et nécessaire, partant de notre modeste expérience dans le domaine et d’un corpus d’indicateurs,(1) d’effectuer un examen «radioscopique» de ce qui a été convenu d’appeler, en Algérie, les «parcs nationaux», pour en tirer les leçons et les enseignements utiles dans la perspective d’une meilleure gouvernance territoriale.
L’origine de l’expression «parc national»
Il n’est pas dans notre objectif, ici, d’insister sur l’étymologie du mot «parc » et de l’évolution de ses contenus sémantiques. Nous nous limiterons, en guise d’introduction au sujet, à l’indication de son sens le plus commun, celui d’un espace clôturé, genre enclos, avec une connotation péjorative qui participe de sa propre histoire, celle de parquer «des populations», rentrant parfois en synonymie avec le mot «réserve» qui rappelle «la réserve d’Indiens».
Quant à l’acception naturaliste et écologique du mot, il faudrait remonter à la deuxième moitié du XIXe siècle, aux Etats-Unis, d’abord, et ensuite au début du XXe siècle, en Europe (à l’exception de la France), pour le voir associé au terme «national», consacrant la notion de «parc national». C’est l’historiographie du processus de construction de ce concept qui retient ici notre attention et nécessite davantage de précision et d’approfondissement, pour accéder à une meilleure compréhension de son contenu et de ses caractéristiques multiples.
L’expression «parc national» a été utilisée, pour la première fois, aux Etats-Unis, en 1880, par un artiste-peintre du nom de George Catlin (1796-1872), dans un article publié dans le New York Times, dont voici un passage en anglais : «By some great protecting policy of government… in a manificient park… a nation’spark, containing man and beast, in all the wild and freshness of theirnature’s beauty !» Une traduction en français a donné : «Par une grande politique de protection du gouvernement… dans un parc magnifique… Un parc national, contenant hommes et bêtes, dans toute la sauvagerie et la fraîcheur de leur beauté naturelle ! »
Du droit «sacré» à la beauté de la nature
La sollicitation à la protection de la nature par l’Etat américain était mue par la sensibilité esthétique et artistique de son auteur, George Catlin, artiste-peintre, fortement imprégné par la culture amérindienne et les expressions paysagères qui la gouvernaient, dans un contexte pionnier et de découverte de l’Ouest américain.
Cette idée fut soutenue par d’éminents hommes de l’art et de la culture de l’époque, tels l’écrivain John Muir (1838-1914), les peintres romantiques Thomas Moran (1837-1926) et Albert Bierstadt (1830-1902) ainsi que les premiers photographes et à leur tête William Henry Jackson (1843-1942).
Ce mouvement éthique et artistique de défense de la nature participait de la volonté de construction d’une image idéalisée d’une nature sauvage et vierge, à protéger contre la «souillure» voire la «profanation» par les hommes, un sentiment poussé à un paroxysme qui opère un transfert psychologique du profane au sacré.
C’est l’écrivain John Muir qui explicita davantage la philosophie du «parc national» et la nécessité de sa protection par l’Etat, dans un remarquable plaidoyer pour le droit à la beauté des paysages : «Les parcs et réserves sont sources de vie […] pour les citoyens fatigués, énervés ou trop civilisés […] partir à la montagne, c’est rentrer à la maison…» Cette philosophie se résumait en un besoin – plus psychologique — de préservation de la vie sauvage, «the wilderness», comme la qualifiaient les premiers conquérants européens des territoires amérindiens. Un besoin d’une protection de la nature pour l’accès aux vertus du beau.
En réalité, ce n’est qu’une fois conquis, pacifiés et maîtrisés par les premiers colons américains, au prix d’un grand mouvement de confusion et de désordre, que les territoires, dits vierges et sauvages – les populations indigènes comprises —passent d’une imagerie des ténèbres et du dangereux à celle de l’admirable et du fréquentable. Il s’agissait, dans cette construction d’image, de «réduire» et de «détruire», d’abord, l’Indien sauvage pour, ensuite, se réapproprier son image et ses vertus «primales».
Cette sacralisation de la vie sauvage prendra des formes psychologiques qui poussent le plus souvent à la culpabilité, au remords et enfin à la nostalgie, comme l’illustre parfaitement le philosophe américain David Henry Thoreau, dans son œuvre Walden ou la vie des bois, publiée en 1850, où il relata ses deux années de solitude passées dans une cabane au bord de l’étang du Wadden, dans le Massachussetts, en dénonçant le matérialisme utilitaire de la société américaine.
Les premiers «parcs nationaux»
A la suite des hommes de l’art et de la culture, la prise de conscience et la réaction des pouvoirs publics américains ont commencé à s’ébaucher au terme de la conquête de l’Ouest, dès l’année 1890. De véritables craintes et inquiétudes étaient ressenties devant les mouvements massifs de chercheurs d’or, de mines et de terres cultivables, qui avaient considérablement perturbé et bouleversé les territoires.
C’est, précisément, devant un rapport sur l’état des vallées de la Yellowstone, établi par l’expédition Washburn dans le Wyoming, constituée d’experts notamment en géologie et topographie et dirigée par le Dr Ferdinand Vandeveer Heyden (1829-1887), que le Sénat américain puis la Chambre des représentants furent saisis sur l’urgence de la création d’un parc national. Cette proposition fut adoptée en mars 1872 par le Congrès américain et traduite sous la forme d’une loi instituant la région du Yellowstone comme «parc national».
Ce fut le premier parc national, créé dans le monde, dans sa forme juridique opposable. Les parcs nationaux des Etats-Unis furent désormais partie du patrimoine national, participant à la construction de l’identité américaine. Le parc national de Yellowstone ayant été conçu dans une logique de publicité et d’attractivité touristique, pour exprimer la réussite américaine dans la maîtrise des territoires sauvages conquis. Le parc national de Yellowstone aura une signification plus politique que culturelle ou socioéconomique.
En 1964, les Etats- Unis d’Amérique produisirent une loi sur la protection de la nature, intitulée «the Wilderness Act», qui définissait le «Wilderness» comme «le lieu ou la terre et sa communauté de vie ne sont point entravés par l’homme, où l’homme lui-même n’est qu’un visiteur de passage». Cette définition légale venait confirmer l’entendement anglo-saxon du terme «wilderness», celui du caractère sauvage de la nature. C’est en vertu de cette acception du terme «wilderness» qu’il a été établi, sur tout le territoire fédéral des Etats-Unis, un vaste système de protection de la nature, «the National Wilderness Preservation System» qui couvrait 17% du territoire fédéral.
Cette «conviction» américaine du caractère «sauvage» et «primitif» de la nature procède d’un processus de construction d’une relation sentimentale à la limite du sacré à l’endroit de la nature, qui tire ses origines d’un paradoxe historique : la conquête de l’Ouest par les «Blancs» et la tragédie indienne. La «certitude» ou plutôt la «croyance» américaines que «l’homme lui-même n’est qu’un visiteur de passage» est en soi un acte de rédemption en quête d’absolution, un aveu et une confession du «péché originel», au sens chrétien du terme.
Pour cerner et contenir cette idée de la «nature sauvage» et de la «nature primitive», il faudrait d’abord la circonscrire au territoire américain dans sa signification de «nouveau monde», continent découvert au XVIe siècle par des colons européens, par opposition à l’«ancien monde» (Europe, Asie, Afrique), avant d’ouvrir le champ de réflexion à un espace-temps beaucoup plus large.
Après les Etats-Unis, ce sont les pays dits neufs, essentiellement les colonies de peuplement britanniques, réceptacles des premières migrations européennes, qui s’approprient cette nouvelle forme de protection de la nature, à travers le système des parcs nationaux. Un instrument juridique qui confère à l’Etat, détenteur de la gouvernance territoriale, le droit d’intervention directe sur la propriété, à travers, notamment, le mécanisme de l’expropriation pour intérêt général (droit à l’esthétique et à la beauté). Cet engouement pour le dispositif juridique des parcs nationaux était, évidemment, sous-tendu par une arrière-pensée, celle de soustraire à la jouissance des populations indigènes leurs territoires, sans passer par leur avis et leur consentement. En 1879, l’Australie, colonie de peuplement britannique, crée le National Park (appelé aujourd’hui, the Royal National Park).(2)
Ce n’est qu’à partir de 1909 que le premier pays européen, la Suède, adopte le système de protection des parcs nationaux, en créant le parc national de Sarec. Dans cet élan soudain d’appropriation du concept «parc national» par l’Europe, il est utile de relever que la France métropolitaine, initiatrice des principaux forums et rendez-vous nationaux et internationaux sur la question, n’adopta le système juridique des parcs nationaux, empreint, d’ailleurs, de fortes nuances (parcs nationaux à la française), qu’après 1960, avec la création, en 1963, du parc national de Vanoise, 25 ans après la Grèce.
Le «parc national» : les premières définitions internationales
En 1900, la Convention de Londres, visant à garantir la conservation de diverses espèces d’animaux sauvages d’Afrique utiles à l’homme ou inoffensives, dont les principaux signataires, La France, l’Allemagne et l’Espagne, était destinée à «empêcher le massacre sans contrôle et d’assurer la conservation des diverses espèces animales vivant à l’état sauvage… qui sont utiles à l’homme ou inoffensives». Elle ne fut pas ratifiée ; mais fit, toutefois, avancer les idées pour aboutir, trois décennies plus tard, en 1933, à la Convention de Londres relative à la conservation de la faune et de la flore à l’état naturel.
En 1933, la Convention de Londres relative à la conservation de la faune et de la flore à l’état naturel entra en vigueur en janvier 1936, après avoir été ratifiée par l’ensemble des signataires. C’est dans ce traité international qu’il faut rechercher les premières définitions consensuelles du «parc national» et de la «réserve naturelle intégrale». Des définitions qui furent reprises, avec parfois quelques nuances, par l’ensemble des pays signataires de la convention. Ainsi, au titre de cette convention, il était entendu par :
- «parc national», une aire : a) placée sous le contrôle public, dont les limites ne seront pas changées et dont aucune partie ne sera capable d’être transformée sauf par l’autorité législative compétente ; b) mis à part pour la propagation, la protection et la conservation de la vie animale sauvage et de la végétation sauvage, et pour la conservation d’objets d’intérêt esthétique, géologique, préhistorique, et d’autres intérêts scientifiques, au profit, à l’avantage et pour la récréation du public général ; c) dans laquelle la chasse, l’abatage ou la capture de la faune et la destruction ou collection de la flore sont interdits, sauf par l’entreprise ou sous la direction ou le contrôle des autorités du parc ;
- «réserve naturelle intégrale, une aire placée sous le contrôle public et sur toute l’étendue de laquelle toute espèce de chasse ou de pêche, toute exploitation forestière, agricole, ou minière, toute fouille ou prospection, sondage, terrassement ou construction, tous travaux tendant à modifier l’aspect du terrain ou de la végétation, tout acte de nature à nuire ou à apporter des perturbations à la faune ou à la flore, toute introduction d’espèces zoologiques ou botaniques, soit indigènes, soit importées, sauvages, ou domestiquées, seront strictement interdits ; où il sera défendu de pénétrer, de circuler, ou de camper sans autorisation spéciale, écrite, des autorités compétentes, et dans laquelle les recherches scientifiques ne pourront être effectuées qu’avec la permission des ces autorités ».
Dans les faits, la série des règles et mesures restrictives contenues dans cette convention n’étaient applicables, en leur état, que dans les territoires des anciennes colonies, éligibles à la dépossession et la confiscation des terres (expropriation), par le fait même des politiques coloniales. Elles étaient conçues dans un esprit de renforcement de l’administration étatique : la délimitation du «parc national» et de la «réserve naturelle intégrale», devant relever de la seule compétence de l’Etat.
Les parcs nationaux «à la française»
Les nombreux partisans et promoteurs de projets de création de parcs nationaux et de réserves en France n’ont pas pu dépasser le stade de l’idée et de la conception, freinés et contrariés, chaque fois, par un droit de propriété individuelle fortement ancré et une réalité foncière caractérisée par la grande densité d’occupation. Les deux premières tentatives de création de parcs nationaux en France ont eu lieu en 1913 avec le projet du «parc national de la Fêtarde qui prit plus tard le nom de parc national de l’Oison et, en 1923, avec le parc national du Pelvoux.
Deux projets qui échouèrent pour cause d’opposition des populations. Deux autres projets, celui du mont Caroux, dans l’Herault, et celui du Vercors (parc national des Coumes), subirent le même sort. Plusieurs autres tentatives de création de parcs nationaux et de réserves naturelles furent effectuées, notamment par le mouvement associatif, plus particulièrement la Société nationale d’acclimatation de France (SNAF) qui deviendra, en 1960, la Société nationale de protection de la nature (SNPN). Toutes ces aires de protection de la nature, bien que reconnues, eurent une existence de fait, mais sans aucun fondement juridique.
Devant ce handicap juridique, l’impossibilité de création et de délimitation des parcs nationaux, pour y exercer une opposabilité de l’Etat, y fixer des servitudes et surtout souscrire aux conventions internationales, notamment au lendemain de la création de l’Union internationale pour la protection de la nature (UIPN) qui deviendra, en 1956, l’Union internationale de conservation de la nature (UICN), la France métropolitaine fit valoir un autre système de protection de la nature, moins contraignant du point de vue de la propriété, celui des sites et monuments naturels.
Ainsi et pour marquer l’emprise de cette approche patrimoniale de la nature, la Société nationale d’acclimatation, la Ligue française pour la protection des oiseaux et la Société pour la protection des paysages de France organisèrent en 1923, à Paris, au Muséum National d’Histoire naturelle, le premier Congrès international de la nature, des sites et monuments naturels, en s’appuyant sur la loi du 21 avril 1906 sur la protection des sites et monuments naturels de caractère artistique. Cette loi, il faut le souligner, a été l’aboutissement d’un vaste effort de mobilisation d’associations de protection de la nature et d’hommes de l’art et de la culture (notamment la Société des amis de l’arbre, le Club alpin français, la Société de protection des paysages et de l’esthétique de France, le Touring Club de France), contre les effets de l’industrialisation et l’urgence de l’adoption d’une loi de protection des sites naturels pittoresques à l’instar des monuments historiques.
Cette loi n’avait, cependant, qu’une portée limitée, celle de la protection des sites et monuments naturels à caractère artistique, sans incidence aucune sur la propriété. Elle fut modifiée, en 1930, en une loi sur la protection des monuments naturels et des sites de caractère artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque, qui harmonisa et uniformisa les procédures de classement, avec la création de la catégorie «site classé» et «site inscrit». Le fait nouveau était l’institution du classement (intervention sur le droit de propriété) pour cause d’intérêt général, avec ou sans l’accord du propriétaire des lieux. En 1957, un article 8 bis fut ajouté à cette loi (modification mineure) qui introduisit la notion juridique de «réserve naturelle» en lieu et place des «sites classés», en vertu de leur intérêt scientifique. En 1960, le lac Lutel, dans l’Isère, fut la première réserve naturelle classée à ce titre.
La France n’adopta – théoriquement — le système juridique des parcs nationaux qu’après 1960, avec la création, en 1963, du parc national de Vanoise en Savoie, dans le cadre d’un long débat politique et scientifique qui aboutit à une forme de consensus sur l’idée d’un parc national «à la française», avec un zonage radio-concentrique, qui se décline en «zone centrale» et en «zone périphérique». La «zone centrale», non interdite au public, est dotée d’une réglementation plus ou moins stricte (interdiction de déranger les animaux, de cueillir des végétaux, d’utiliser des instruments bruyants, de camper…).
Cette zone pouvait contenir des «réserves intégrales», destinées exclusivement à la recherche scientifique et éventuellement interdites au public. Le fait intéressant est que cette zone, appelée aussi «parc proprement dit» et contrairement à l’usage juridique international convenu pour les parcs nationaux, n’est soumise qu’à un système de servitude d’utilité publique, sans recours à l’acquisition ou à la procédure d’expropriation par l’Etat. La «zone périphérique» ou zone-tampon, dite aussi «pré-parc», est décrite comme un lieu qui doit faire l’objet d’un «ensemble de réalisations et d’améliorations d’ordre social, économique et culturel, tout en rendant plus efficace la protection de la nature dans le parc». C’est sur la base de ces principes théoriques et fondements juridiques, garantissant la «spécificité française» que fut promulguée la loi n°60-708 du 22 juillet 1960 relative à la création de parcs nationaux. Son application donna lieu à la création, en 1963, du premier parc national officiel : le parc national de la Vanoise.
Ce n’est qu’en 2006, devant des contraintes et difficultés de mise en œuvre liées aux questions de procédures, de propriété et surtout à la dynamique de décentralisation engagée dès l’année 1982, déléguant des compétences aux collectivités territoriales, qu’une nouvelle loi est promulguée en France, la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux. Cette loi est venue renforcer les pouvoirs de la gouvernance locale, en impliquant les collectivités locales dans les mécanismes et instruments de gestion des parcs (le conseil d’administration est majoritairement composé d’élus locaux, d’usagers et de personnalités qualifiées).
Dans cette nouvelle loi, la «zone centrale» qui prendra le nom de «cœur du parc» est soumise essentiellement au pouvoir décisionnel de l’Etat mais en consultation des collectivités locales. Les contraintes qui peuvent s’imposer aux communes impliquées à l’intérieur de cette zone sont compensées par une dotation financière forfaitaire, prévue par une loi de finances.
Quant à la «zone périphérique», elle est désormais appelée «aire d’adhésion», appelant les communes qui souhaitent être intégrées à souscrire à la «charte du parc» qui est un projet de territoire dont l’objectif est la préservation du «cœur du parc» et le développement durable, dans une perspective de solidarité écologique entre les territoires.
Les «parcs nationaux» dans l’Algérie coloniale
Il est surprenant de constater que des parcs nationaux, inscrits à l’indicatif de la France, soient créés en Algérie coloniale, 40 ans avant leur reconnaissance officielle en France métropolitaine. L’expression «parc national» a été utilisée, pour la première fois, en Algérie, en 1921, dans un arrêté du Gouvernement général d’Algérie, qui en a défini le statut et organisé la création. Il faut souligner, ici, que cette reconnaissance légale était le résultat de vastes pressions et d’un lobbying, menés, notamment, par des forestiers affiliés au Tourisme Club de France (TFC), au sein de l'Association des parcs nationaux de France et des colonies.
L’idée de création de parcs nationaux en Algérie avait pris forme, non pas dans un but de protection de la nature, mais dans celui de la promotion touristique et de la création de centres d’estivage. Cette idée fut endossée par le gouverneur général d’Algérie, Jean-Baptiste Abel, qui prit, en date du 17 février 1921, un arrêté constitutif des parcs nationaux d’Algérie, énonçant : article 1 : «Les forêts ou parties de forêts que leur composition botanique, leur beauté pittoresque ou leurs conditions climatiques désignent pour être des centres d’études scientifiques, de tourisme ou d’estivage pourront être constituées en parcs nationaux.» Article 2 : «Les parcs nationaux pourront englober des terrains communaux ou particuliers, mais ceux-ci ne seront soumis à aucune réserve ou restriction quelconque sans l’assentiment formel des propriétaires.» Article 3 : «La constitution des parcs nationaux sera prononcée par arrêté du gouverneur général pris en Conseil de gouvernement.» Article 8 : «Pour favoriser l’installation des centres d’estivage et d’hôtels dans les parcs nationaux, des concessions de lots à bâtir pourront être accordées pour 99 ans sur le sol domanial dans l’intérieur des parcs nationaux.»
Entre 1923 et 1932, 14 parcs nationaux furent créés sous les ancrages juridiques suivants : loi forestière algérienne du 21 février 1905 ; décret du 26 juillet 1901 relatif au fonctionnement du service des eaux et forets ; arrêté gouvernemental du 17 février 1921, établissant le statut des parcs nationaux en Algérie.(3)
Il est utile de revisiter, dans ce contexte de l’Algérie coloniale, les propositions formulées en 1912, par la Société d'histoire naturelle d'Afrique du Nord, que présidait le professeur en botanique à l’Université d’Alger, René Maire, pour se convaincre des choix politiques arrêtés, en ces temps-là, entre une vision coloniste, «paysagère», dominée par les lobbies de l'Association des parcs nationaux de France et des colonies et une vision «naturaliste», académique et d’éthique universitaire. En effet, en 1912, Charles Lutaud, gouverneur général de l’Algérie, fut rendu destinataire d’une proposition de cette société savante pour la création de 20 réserves naturelles, d’une superficie de 45 000 ha (450 00 km2). Bien qu’inscrite dans un paradigme d’intérêt à la fois scientifique, artistique et touristique, l’idée était de créer des réserves naturelles, notamment dans les massifs soumis au régime forestier, là où se sentait la nécessité de maintenir ou de rétablir la faune et la flore dans leurs conditions naturelles intégrales. L’objectif consistait davantage à préserver les espaces naturels contre la fragmentation abusive des forestiers. «En dehors de la construction et de l’entretien des voies d’accès, toute extraction de produits quelconques (même de bois mort gisant) et tout pâturage d’animaux domestiques soient rigoureusement interdits.» Il va de soi que cette proposition, portée par un collectif de scientifiques et d’académiciens convaincus, ne pouvait convenir à une politique coloniale de mise en défens des forêts à des fins essentiellement patrimoniales et économiques, notamment la chasse.
Dans une publication intitulée Les parcs nationaux africains, une crise durable, parue en 2008 et qui traite des conditions d’émergence des parcs nationaux dans les territoires coloniaux, Estienne Rodary, reprenant les propos de Calandra (2000; Ibo, 1993) : «Il a été dit que les forêts classées ont été transformées en parcs nationaux dans les années 1920 et 1930, suite à la prise en compte progressive des préoccupations environnementales», rétorqua que «cette analyse est partiellement fausse : la conservation de la nature n'a pas pénétré le monde forestier. Il s'est davantage agi d'un double parcours, l'un forestier, l'autre principalement concerné par la faune et très influencé par les expériences britanniques», et affirmer qu’«en Afrique du Nord particulièrement, les parcs sont marginaux : les 13 parcs algériens sont de taille réduite et servent surtout comme lieux de villégiature» (p. 212).
Les «parcs nationaux» au lendemain de l’indépendance (1962-1983)
A la suite des Accords d’Evian, le transfert de souveraineté de la France coloniale à l’Algérie indépendante s’est traduit, de proche en proche, par une réappropriation des territoires, des équipements et infrastructures et de leur affectation aux institutions désignées. C’est le secteur de l’agriculture, notamment son segment forestier, qui prit en charge l’héritage physique des 13 parcs nationaux ainsi que les statuts qui les gouvernaient. Il est entendu que ces parcs furent officiellement déclassés par le fait même de la succession de souveraineté. Il fallait, toutefois, attendre l’année 1983, pour accéder à la première loi nationale sur l’environnement et commencer à souscrire aux conventions internationales sur la conservation de la nature et des ressources naturelles.
De 1962 à 1983 (deux décennies), les parcs nationaux algériens ont relevé d’une situation de fait, se situant dans les ancrages de la loi n°62-157 du 31 décembre 1962 tendant à la reconduction, jusqu'à nouvel ordre, de la législation en vigueur au 31 décembre 1962. Nous ne situons pas clairement, sur le plan historique, les mécanismes technico-juridiques qui ont régi le passage, en Algérie, du concept «parc national», tel que défini par l’arrêté de 1921 (sens paysager et touristique), au concept environnemental, consacré par la loi de 1983 relative à la protection de l'environnement. La «recréation» des parcs nationaux, hérités de la colonisation, ne s’est pas réalisée au travers d’un mécanisme de rupture avec le concept paysager et touristique. Le terme «national» ayant été pris, par le législateur algérien, dans sa seule connotation territoriale, sans la substance théorique et doctrinaire de l’historiographie mondiale des parcs nationaux.
Le «parc national» dans la Convention d’Alger de 1968
En 1968, sous les auspices de l’Organisation de l’Union africaine (OUA), Alger avait abrité les travaux qui consacrèrent la Convention africaine sur la conservation de la nature et des ressources naturelles, appelée «la Convention d’Alger».
L’objectif de ce rendez-vous algérois, à un moment particulier de l’histoire africaine, au sortir de l’ère coloniale, était de marquer, d’abord symboliquement et politiquement — par un lieu et une date — la rupture avec un ordre colonial préétabli et ensuite, de réaliser, juridiquement, l’acte de «passation» de la compétence d’adoption de la Convention aux Etats africains indépendants.
Plus concrètement, il s’agissait de passer d’une conception fondamentalement «utilitaire» de la conservation de la nature et des ressources naturelles en Afrique, consacrée par la Convention de Londres de 1933, relative à la préservation de la faune et de la flore dans leur état naturel, à une conception novatrice, fondamentalement «écologique» de la protection de la nature, qui a auguré aux premiers ancrages du droit de l’environnement et satisfait l’essentiel des organisations scientifiques mondiales, dont l’UICN quant à la pertinence du modèle de protection juridique.(4) Dans l’annexe 2 sur les aires de conservation, la Charte d’Alger énonçait déjà, quinze ans avant la loi de 1983 sur la protection de l’environnement :
«Le parc national est une aire gérée principalement dans le but de protéger les écosystèmes et à des fins récréatives. C’est une zone naturelle, terrestre et/ou marine, désignée pour protéger l'intégrité écologique dans un ou plusieurs écosystèmes dans l'intérêt des générations actuelles et futures ; pour exclure toute exploitation ou occupation incompatible avec les objectifs de la désignation et pour offrir des possibilités de visite, à des fins spirituelles, scientifiques, éducatives, récréatives et touristiques, dans le respect du milieu naturel et de la culture des communautés locales.»
«Les objectifs de gestion consistent à protéger des régions naturelles et des paysages d'importance nationale et internationale, à des fins spirituelles, scientifiques, éducatives, récréatives ou touristiques ; perpétuer, dans des conditions aussi naturelles que possibles, des exemples représentatifs de régions physiographiques, de communautés biologiques, de ressources génétiques et d'espèces de manière à garantir une stabilité et une diversité écologiques ; limiter le nombre de visiteurs aux motivations spirituelles, éducatives, culturelles ou récréatives, afin que l'aire reste dans un état naturel ou quasi-naturel ; éliminer et, ultérieurement, prévenir toute forme d'exploitation ou d'occupation incompatible avec les objectifs de la désignation ; garantir le respect des éléments écologiques, géomorphologiques, sacrés ou esthétiques justifiant la désignation ; tenir compte des besoins des communautés locales, y compris l'utilisation des ressources à des fins de subsistance, dans la mesure où ceux-ci n'ont aucune incidence négative sur les autres objectifs de gestion.»
Le Tassili : premier «parc national» de l’Algérie indépendante (1972)
Pour saisir et comprendre les raisons qui ont présidé à la création du «parc national» du Tassili en 1972, quatre ans après l’adoption de la Convention d’Alger, il faudrait, d’abord, rappeler le contexte des négociations des Accords d’Evian en 1961 sur la question cruciale de la souveraineté de l’Algérie sur le Sahara. La France voulant conserver l’utilisation des sites sahariens, le temps de l’expérimentation de la force de frappe atomique et contrôler durablement l’exploitation du pétrole saharien. Dans le volet industrialisation, les négociations entamées fin 1963 aboutirent aux Accords du 29 juillet 1965, où la France s’était engagée à fournir à l’Algérie une aide financière, sur une durée de 5 ans, en vue de réaliser des projets industriels. La gestion de cette aide était confiée à un organe intergouvernemental algéro-français, l’Organisme de coopération industriel (OCI) qui succéda à l’Organisme scientifique (OS).
L’idée d’un «parc national» au Tassili est apparue dans ce contexte dans le cadre d’une approche économique où le tourisme était sollicité dans sa fonction industrielle, à l’occasion d’une réflexion initiée en 1966 par l’OCI, pour la mise en œuvre d’une nouvelle conception de la coopération algéro-française et de la promotion et le développement économique, à travers des projets d’industrialisation. Un chapitre concernant l’organisation touristique du territoire algérien avait été ajouté au volet industriel, dans lequel figurait en grande place le volet «tourisme saharien».
Dans ce vaste projet, l’équipe «tourisme saharien» avait élaboré une quantité d’études thématiques appuyées par des publications et confortées par la contribution du «découvreur» des peintures rupestres du Tassili, Henri Lhote, convié, par l’OCI, pour établir un état des lieux sur la question du tourisme saharien. C’est avec lui que fut arrêtée l’idée de lier un possible développement touristique dans le Tassili, à la préservation et la conservation des sites rupestres. Dans un rapport, intitulé «Proposition pour un plan d’aménagement», transmis aux autorités algériennes, par l’équipe «tourisme saharien» de l’OCI, il est proposé que les zones à peintures et gravures rupestres soient placées sous la législation des «parcs nationaux». Il est souligné, dans ce rapport, que le Tassili n’est pas seulement concerné par la protection des richesses archéologiques mais également par celle de ses richesses naturelles cynégétiques et floristiques.
Ainsi, d’une approche globale d’un plan d’aménagement touristique du Sahara, dans lequel l’option «parc national» est préconisée pour les zones à peintures et gravures rupestres, nous passons à un projet circonscrit à la seule région de Djanet, intitulé «Parc national du Tassili» et fondé sur la géométrie linéaire d’un circuit touristique autour du plateau du Meddak (commune de Djanet). L’idée consistait à mettre en place un aménagement et un équipement touristique, partant d’une cartographie des pistes et des aires aménageables, des points d’eau, des points de refuge, des relais hôteliers et du bornage des zones à protéger. C’est sur ce parcours de visite que Lhote concevra le projet du parc national du Tassili, s’inspirant du modèle des parcs nationaux de l’Algérie coloniale, sachant pertinemment que ceux-ci ne prévoyaient aucune disposition relative à l’archéologique, alors que l’objet essentiel de la préservation au Tassili étant les peintures et gravures rupestres et les sites archéologiques.
Les ancrages juridiques du «parc national» et de l’établissement public chargé de sa gestion «l’Office»
Le 27 juillet 1972, le «parc national» du Tassili et l’établissement public chargé de sa gestion furent créés par décret présidentiel et mis sous la tutelle du ministère de l’Information et de la Culture. Il est surprenant que le législateur algérien ait adopté le statut de «parc national», qui ne figurait dans aucune nomenclature juridique nationale. Une situation d’autant plus paradoxale que l’Algérie disposait, déjà, d’une loi nationale, «l’ordonnance 67-231» sur les sites et monuments historiques et naturels qui, dans son article 78, disposait que «peut être considéré comme site et monument naturel tout paysage ou lieu naturel présentant un caractère artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque qui justifie sa protection et sa conservation dans l’intérêt national».(5)
Pourquoi le Tassili a échappé à cette couverture légale des sites et monuments historiques et naturels, pour s’inscrire dans une solution qui n’avait aucun ancrage juridique : celle du «parc national» ? C’est à cette question fondamentale que nous tenterons de répondre, pour tirer les enseignements utiles, partant d’un examen critique rétrospectif du décret de 1972 portant création du parc national du Tassili et de l'établissement public chargé de sa gestion. Il ressort de cet examen critique des incohérences et des confusions qui ont, sans doute, échappé au législateur et dont les incidences et implications étaient très grandes. Dans l’article premier du décret de création, il est énoncé que «sont classées en parc national, sous la dénomination de ‘’parc national du Tassili’’, les parties du territoire de la commune de Djanet, wilaya des Oasis… ». Ici, le terme «classées» ne renvoie à aucune disposition légale et même réglementaire, qui aurait garanti l’exercice de l’opposabilité ; la notion de «parc national» n’existant pas dans le jargon juridique national. Il est utile de souligner, aussi, que l’expression «parc national» n’a pris place dans l’organigramme du secteur chargé de la culture qu’en 1992, dans l’intitulé de la sous-direction «des monuments et sites historiques, des parcs nationaux et des musées». Ce qui signifie qu’entre 1972 et 1992 (deux décennies), le secteur chargé de la culture ne constitua qu’une simple structure administrative de rattachement d’un corps qui lui a été, jusque-là, juridiquement étranger.
L’article 2 disposait que «le classement en parc national comportera la protection des sites préhistoriques se trouvant à l'intérieur du parc, gravures et peintures pariétales, ainsi que la flore et la faune résiduelles (cupressus dupreziana) mouflons et gazelles, et toutes espèces qui pourront être ajoutées à cette nomenclature». Cette disposition est contrariée par l’article 21 du même décret, qui soulignait que «toutes les stations de gravures et de peintures rupestres inventoriées feront l'objet d'un classement conformément à l'ordonnance n°67-281 du 20 décembre 1967 (section I du classement)». En réalité, seule cette dernière disposition avait force de loi ; or, aucune station n’a été classée en vertu de cette ordonnance, rendant ainsi caduque toute intervention légale sur les peintures et gravures rupestres.
S’agissant de la délimitation du parc, l’article 3 stipulait que «toute modification des limites du ‘’parc national du Tassili’’ sera précédée d'une enquête et sera décidée par la commission nationale des monuments et sites». Cette disposition est à la fois équivoque et anachronique, dans ce sens où la commission nationale des monuments et sites est un organe de l’ordonnance n°67-281, qui n’a aucune attribution légale en matière de création ou de délimitation des parcs nationaux, une notion non prévue par cette ordonnance et non encore inscrite dans le corpus juridique national. Plus grave encore, comment conférer à cette commission le pouvoir de décision sur «toute modification des limites du parc», alors qu’elle n’est pas sollicitée pour la délimitation et la création de ce même parc ?
Dans les articles 4 et 5, les ambiguïtés sont encore plus édifiantes au sujet de la délimitation du parc. Dans le premier, il est indiqué que «le bornage du ‘’parc national’’ sera effectué de façon visible, afin d'éviter toute contestation dans l'application de son règlement. Il pourra être fait appel, à ce sujet, aux services du ministère des Travaux publics et de la Construction». Dans le second, il est précisé que «le ministre des Travaux publics et de la Construction assurera l'établissement des plans d'urbanisme et la coordination des études préalables à la mise en valeur de la zone périphérique, aux moyens d'accès et de circulation à l'intérieur du parc». Il est question, ici, de bornages physiques du parc, qui s’apparente à un système de signalisation réglementée, qui gouverne l’accès et la circulation à l’intérieur du parc. Nous pouvons comprendre cet aspect de l’aménagement dans le sens du contrôle du flux touristique. Il est inconcevable, par contre, d’envisager, dans cette même perspective, des plans d’urbanisme, véritables instruments juridiques opposables. C’est là une confusion des genres (plan d’aménagement touristique/plan d’aménagement territorial) qui a considérablement déteint sur les entendements.
Dans le même article 5, un vocabulaire tout à fait nouveau est introduit, celui de la «zone périphérique», qui suppose, nécessairement, qu’il y ait une «zone centrale». En 1972, cette terminologie ne figurait pas encore dans la nomenclature juridique nationale.
Il faut remonter à la convention de Londres de 1933 et aux définitions consacrées par l'UICN (IUCN, World Conservation Union) pour retrouver les deux expressions : la ‘’zone centrale’’ où une réglementation stricte protège les milieux (faune, flore, paysage) et la ‘’zone périphérique’’, une sorte de zone-tampon, moins stricte en termes de protection. Au Tassili, nous sommes dans un dispositif d’itinéraire touristique autour des peintures et gravures rupestres du Tassili, de forme linéaire, qui n’est pas superposable à une structure radio-centrique des zones centrale et périphérique. C’est là un non-sens conceptuel et opérationnel, sachant pertinemment que l’objectif essentiel consiste à définir un plan d’aménagement de régulation du flux touristique.
Dans le registre des sanctions aux infractions à l’intérieur du parc national du Tassili, l’incohérence est encore plus prononcée. L’article 29 du même décret stipulait que «les infractions aux dispositions du présent décret seront sanctionnées conformément aux dispositions de l'ordonnance n° 67-281 du 20 décembre 1967, relative aux fouilles et à la protection des sites et monuments historiques et naturels». Il est clair que cette disposition ne concerne que les sites et monuments historiques et naturels protégés (couverts par des arrêtés de classement ou d’inscription sur l’inventaire supplémentaire). Or, aucun bien culturel meuble ou immeuble du Tassili n’a été protégé à ce titre.
Alors que le «parc national» constitue une unité territoriale aux limites arrêtées, l’établissement chargé de sa gestion demeure problématique quant à son rôle et ses missions, telles que décrites dans l’article 32 du décret : «L'office du parc national du Tassili a pour mission : de veiller à la protection du patrimoine naturel et culturel du parc, d'assurer sa gestion et exercer les pouvoirs de police concernant la réglementation du parc, de prendre toute mesure nécessaire à l'aménagement et à la mise en valeur du parc.» La confusion est, ici, totale, l’établissement n’a pas pour mission la protection du parc au sens géographique du terme mais le «patrimoine naturel et culturel» se trouvant à l’intérieur du parc.
D’autres acteurs évoluent à l’intérieur de ce parc et qui exercent leurs attributions respectives. Il est inconcevable que des pouvoirs conférés aux services des eaux et forêts pour la conservation et la protection des espèces protégées puissent être «délégués au directeur du parc» (art. 22). L’Office, en tant qu’établissement public à caractère administratif, relève du secteur chargé de la culture et de ses attributions spécifiques. Il ne saurait s’approprier les attributions relatives aux domaines minéral, végétal et animal qui relèvent d’autres secteurs. Le droit de police qu’il exerce à l’intérieur du parc n’étant effectif qu’au titre de l’ordonnance 67-281 sur les biens culturels immobiliers et mobiliers protégés.
M. B.
(À suivre)
1) Ayant été moi-même directeur d’un parc national, le Parc national du Tassili N’Ajjer (1998-2001), je voulais livrer mon point de vue sur le sujet du parc national, ses significations philosophique, scientifique, technique et juridique, les enjeux et la portée politiques qu’il recouvre ainsi que son niveau d’efficacité en tant qu’instrument public de protection de l’environnement et du patrimoine naturel.
2) Le Canada a créé, en 1886 et 1887, le Glacier National Park et Banff National Park ; la Nouvelle-Zélande, en 1894, le Tongariro National Park ; l’Afrique du Sud, en 1898, la Sabi Game Reserve (appelé aujourd’hui Krüger National Park ; l’Argentine, en 1903 et 1909, les parcs nationaux du Nahuel Huapi et de l’Iguazu.
3) Les parcs nationaux de : Diar-el-Oued (28.8.1923), l’Ouarsenis (16.04.1924), Gouraya (7.8.1924), l’Akfadou (20.1.1925), Les Planteurs (7.12.1925), Chréa (3.9.1925), Djurdjura (8.9.1925), Taza (3.9.1927), Baïnem (8.11.1928), l’Edough (21.11.1928), Aïn N’sour (24.4.1929), Babors (12.1.1931), Mahouna (27.7.1931), Theniet-el-Had (03.08.1932).
(4) La Convention d'Alger a été adoptée à Alger le 15 septembre 1968 par les Etats membres de l’OUA, elle est entrée en force le 16 juin 1969. Elle a enregistré 40 signatures et le dépôt de 30 instruments de ratification. Sa mise en œuvre n’a pu, cependant, être systématique en raison des «contraintes financières» dans les pays africains nouvellement indépendants.
5) Les parcs nationaux d’Aïn N’sour et de Theniat-el-Had (arrêté de 1921) étaient, dès l’année 1948, classés en «sites naturels», conformément à la loi sur les monuments et sites historiques et naturels (classement qui sera repris en 1968, par l’ordonnance 67-231).
