Après des travaux préparatoires et près de deux années de négociations formelles à Vienne, échelonnées sur sept sessions, la cérémonie de signature de la Convention des Nations unies contre la corruption a eu lieu à Mérida, au Mexique, du 9 au 11 décembre 2003. Cette convention est entrée en vigueur le 15 décembre 2005, trois mois après le dépôt de la 30e ratification.
La lecture de cette convention, il y a 15 ans jour pour jour, a été peut-être source d'espoir comme de déception. Du côté de l’espoir, peuvent être mises en avant l’étendue et la diversité des sujets traités. Tout ce qui touche de près ou de loin à la corruption semble avoir été abordé tant au niveau des mesures préventives que des incriminations, des questions relatives à la confiscation et à la saisie, à la coopération internationale, à la restitution des fonds détournés... Nettement plus décevantes sont les précautions de vocabulaire qui semblent retirer toute force contraignante à cette convention, «d’une manière compatible avec les principes fondamentaux de son système juridique», «selon qu’il convient», «peut adopter», «dans toute la mesure possible dans le cadre de son système juridique interné»... Si l’on ajoute à cela les dispositions qui apparaissent dès l’article 4 sur la protection de la souveraineté, l’inquiétude gagne. Cet article rappelle avec vigueur les principes de l’égalité souveraine, de l’intégrité territoriale et de la non-intervention dans les affaires intérieures d’autres Etats. Aussi, serait-il facile de se laisser convaincre que cette convention n’est qu’un instrument illusoire. N’oublions pas toutefois que ce texte, sur lequel un grand nombre d’Etats se sont mis d’accord, est le signe que la corruption est enfin perçue, au plus haut niveau international, comme un mal contre lequel il faut lutter. Plus encore, les négociations serrées auxquelles cette convention a donné lieu sont la preuve que les Etats considèrent que la signature d’une telle convention pourrait un jour leur être opposée, tant par leur population que par d’autres Etats ou par des institutions internationales. On aurait aimé que soit prévu, à l’instar de la convention de l’OCDE de 1997 pénalisant la corruption d’agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales, un mécanisme effectif de suivi.
Mais, eu égard au nombre et à l’hétérogénéité des parties probables à cette convention, monter un tel mécanisme soulevait des problèmes délicats.
La question du suivi a finalement été renvoyée à la conférence des Etats-parties. En tout état de cause, les Etats signataires ne pourront pas ignorer totalement leurs engagements. De ce fait, les questions de corruption ne pourront pas être passées sous silence comme elles l’étaient il y a encore quelques années. Cette convention doit donc être considérée comme un pas en avant, mais il appartiendra tant aux gouvernements qu’aux institutions internationales, entreprises et ONG, de la faire vivre. Quelques traits saillants de ce texte méritent un examen plus détaillé.
Incrimination
La convention rend obligatoire, pour les Etats qui l’auront ratifiée, l’incrimination (si ce n’est pas déjà le cas) d’un certain nombre d’agissements, et notamment de la corruption active et passive d’agents publics, nationaux ou étrangers. Devront également être incriminés les détournements par des agents publics, le blanchiment du produit d’un «éventail le plus large d’infractions principales» (y compris bien entendu la corruption), l’entrave au bon fonctionnement de la justice.
En revanche, l’incrimination d’un certain nombre d’agissements n’est qu’optionnelle. Il en va ainsi du trafic d’influence, notion à laquelle sont habitués certains pays européens, mais qui demeure source d’inquiétude pour les pays anglo-saxons, notamment pour les Etats-Unis, qui y voient une éventuelle menace pour les activités de lobbying.
Il est vrai que déterminer avec précision ce qui relève ou non de l’«abus» d’influence peut sembler parfois difficile. Est également optionnelle l’incrimination d’enrichissement illicite, qui vise le cas d’un agent public ne pouvant justifier d’un accroissement significatif de son patrimoine. L’est aussi l’incrimination des agissements de corruption dans le secteur privé. Les Etats-Unis et la Chine étaient opposés à la rendre obligatoire.
Poursuites
En ce qui concerne les poursuites, trois dispositions pourraient avoir (et même devraient avoir) des conséquences sur la législation ou la pratique dans de nombreux pays dont l’Algérie :
- une disposition prévoit, en effet, que le délai de prescription pour engager des poursuites du chef des infractions prévues à la convention doit être un long délai. Bien évidemment, la détermination de ce qu’est un «long délai» peut donner lieu à discussion, mais on ne peut nier que les délais de prescription trop courts pour les faits de corruption peuvent être une entrave pour une poursuite efficace de tels agissements ;
- également intéressantes sont les dispositions sur la nécessité de protéger les témoins, experts et victimes. Parmi les mesures suggérées figure la protection physique des personnes, pouvant aller jusqu’à la fourniture d’un nouveau domicile.
Or, la pratique de protection des témoins, experts et victimes est pour l’instant peu développée dans de nombreux pays, voire inexistante à ce jour en Algérie ;
- est également exigée une spécialisation des entités ou des personnes devant poursuivre la corruption. Ces personnes ou entités devront disposer de l’indépendance nécessaire pour exercer leurs fonctions. Se pose éventuellement pour l’Algérie (mais pas seulement pour elle) la question de l’indépendance du parquet vis-à-vis de l’exécutif. Toujours en ce qui concerne les poursuites, on relève une disposition sur le secret bancaire, qui ne doit pas être un obstacle à la poursuite des infractions visées à la convention, et tout un ensemble de règles (un chapitre entier) relatives à l’entraide judiciaire internationale et aux extraditions.
Mesures préventives
Il faut reconnaître que nombre des dispositions sont plutôt de l’ordre des recommandations, la Convention des Nations unies contre la corruption prévoit toute une série de mesures préventives pour éviter la corruption.
Dans cette perspective, les Etats sont tenus de créer un organisme de prévention de la corruption ayant pour objet de superviser et de coordonner les politiques de lutte contre la corruption et de diffusion d’informations en vue de prévenir la corruption. Il est également demandé des Etats qu’ils assurent le recrutement et la promotion des fonctionnaires sur des critères objectifs et transparents, que leur rémunération soit raisonnable et qu’ils reçoivent une formation, notamment lorsqu’ils sont dans une position exposée à la corruption.
Un article spécifique traite des marchés publics, demandant la diffusion d’informations sur les appels d’offres et sur l’attribution des marchés, l’application de critères de sélection prédéterminés, objectifs et transparents... Enfin, des règles de contrôle et de réglementation des banques et institutions financières devront être mises en place dans le cadre de la lutte contre le blanchiment. Avait été prévu un article spécifique consacré au financement des partis politiques, mais les Etats-Unis s’y sont opposés fermement, indiquant qu’ils refuseraient de signer un texte qui comporterait des dispositions trop strictes sur ce sujet.
Finalement, ne subsiste qu’une vague dispositions facultatives visant à encourager la transparence dans le financement des partis et des élections.
Restitution des fonds
Particulièrement intéressant et novateur dans la Convention des Nations unies est le chapitre sur la restitution des fonds provenant d’actes de corruption. Les dispositions nombreuses de la Convention à ce sujet résultent d’une forte demande des pays du Sud. Il est significatif que ces pays attachent à cette question une importance primordiale. Nul ne saurait contester le caractère juste et utile du retour des fonds détournés aux Etats qui en ont été dépouillés. Pourtant, la mise au point d’un tel processus est complexe.
Il appartient aux pays du Nord, qui sont souvent les récipiendaires de ces fonds par l’intermédiaire de leur système bancaire, de tout mettre en œuvre pour qu’ils soient restitués dans les meilleures conditions.
D’aucuns pourraient considérer que le retour des fonds en cause vers un gouvernement corrompu risque de ne pas bénéficier aux populations des pays concernés. Des précautions doivent être prises mais aucun obstacle ne devrait y être opposé a priori. L’expérience montrera si ces dispositions sont suffisantes pour atteindre l’objectif qui leur a été assigné.
Djilali Hadjadj
